新《药品管理法》实务解读

辜颖

《药品管理法》实务解读（三十八）药品报告制度

        第三十七条　药品上市许可持有人应当建立年度报告制度，每年将药品生产销售、上市后研究、风险管理等情况按照规定向省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门报告。

        【解读】本条是关于药品上市许可持有人建立年度报告制度的规定。

        药品上市许可持有人建立年度报告制度是本法修订后新增加的规定，是要求药品上市许可持有人以年为周期定期向所在地的省级药品监督管理部门报告所持有药品生产销售、上市后研究、风险管理等情况。

        一、报告制度意义

        药品上市许可持有人定期向监管部门报告所持有药品的情况，是国际上药品产业发达国家实施多年的一种监管方式，近些年在我国多地药品监管部门也有相关的尝试。

       1.强化药品上市许可持有人履行持有人责任的主体意识

        不同于接受检查，药品上市许可持有人向监管部门报告是一种主动行为。药品上市许可持有人是药品市场的主体，应主动履行市场主体责任，特别作为药品上市许可持有人的责任。但由于法律法规一直没有报告的规定，药品上市许可持有人（药品生产企业）几乎没有主动向药品监管部门报告守法依规生产经营的情况，在长期的接受监管接受检查的过程中，渐渐形成了为应对监管部门被动的守法依规，失去了本应自觉主动守法依规的能动性。要求药品上市许可持有人建立报告制度，是通过定期报告唤醒本应属于持有人自觉守法依规的主观能动性。药品上市许可持有人要定期向药品监管部门报告，就要对要求报告的事项制定计划、进行投入、组织实施、总结评估，形成报告所需要的文字，这样就促使持有人主动开展报告事项规定的各项工作，经常的自查、自审、总结、反思，不断地加强提高，以使报告能有完整的展现，从而使持有人履行持有人职责的主体意识不断增强。

       2.扩展了非现场检查的范围

        非现场检查在法律法规中一直没有明确的定义和相关规定，虽然事实上在各级药品监管部门的监管工作中一直存在，但更多的仅限于注册、许可、备案申请的材料审查。本条规定建立年度报告制度，既是对持有人的要求，也是扩展了非现场检查的范围，从法律上确立了非现场检查的地位。因为对于持有人是报告，而对于监管部门则是对报告审查，报告的审查不在现场，报告的内容又是年度工作，相当于对持有人一年的工作进行了一次非现场检查。

        3.赋予省级药监部门新的非现场检查的权限

        本条规定药品生产销售、上市后研究、风险管理等情况按照规定向省级药品监督管理部门报告，也就是赋予了省级药品监督管理部门负有接收、审阅、处理报告的权限和责任。某种意义上是在以往仅对许可实施非现场检查的基础上，增加了除药品研发以外的持有人的正常年度工作。

       4.提高监管质量和效率

        省级药品监督管理部门对报告的审阅，相当于对持有人一年工作进行了一次全面的非现场检查，如果持有人的报告是按照本条的规定如实详尽的，认真仔细的审阅并对照平时日常监管掌握的情况和其他渠道了解的各种信息，就可以在短时间内对管辖区域内所有持有一年的情况做到胸中有数。报告的情况与平时监管掌握的情况是否一致，吻合度有多高；发现的问题有没有报告，报告的问题有没有发现；报告所述的事实与报告内容的逻辑事实是否一致等，从而对持有人守法依规情况进行一个判断，进而作出进一步处理。相对于之前的现场检查，既不能对持有人全覆盖，也难以对每一个持有人的一年情况有全面的了解，是对监管质量和效率的极大提高。

        二、报告制度内容

        年度报告制度作为一个制度，不仅仅是将每年的有关情况向监管部门报告，而且还应该有所报告情况资料、信息、数据的来源途径，汇总审核的方法，报告的起草、审查、签发、报送等一系列制度性规定。对于报告的内容，本条作了以下四个方面的规定。

       1.药品生产销售情况

        药品生产销售情况并不只是生产销售本身，而是包括生产销售在内的其过程守法依规情况，是符合和达到要求的程度，至少包括本法及依据本法制定的法规规章有关药品生产销售规定的执行情况，按照《药品生产质量管理规范》组织生产销售的情况，生产工艺、原辅包是否与注册审批包括关联审批的一致，药品质量是否国家药品标准，生产销售是自行还是委托，受托生产销售企业的情况，以及生产销售的批次、数量、渠道、价格等其他情况。

        2.上市后研究情况

        主要是对所持有的药品上市销售使用后，从持有的角度对其安全性和有效性继续进行研究的情况，包括针对不同人群的疗效、副作用、禁忌，病症适应范围，检验方法，储存环境、时间等方面的研究。在一个年度里有没有开展研究、如何研究及研究的结果，包括研究的问题方向、经费投入、计划方案、人员安排等。药品批准上市的依据是多方面，但安全性有效性的最主要最直接的是临床试验的数据，而临床试验虽然要求很严且受试者必须达到一定的量，但相对于上市后的使用，这个量仍然是微乎其微的，其证明安全有效的作用也是极其有限的。某种意义上批准上市的依据是最低标准，最初上市的药品也是标准内质量最低的药品，因而上市后还需要不断的研究，不断拉高这个标准。这是其一。其二，持有人对所持有的药品全生命周期的质量负责，一天不退市就有一天的研究责任。其三，科学是无止境的，新知识新技术在药品领域的应用，会对所持有药品的研究带来新思路、注入新的活力、产生新的收效。所以上市后研究作为法律对持有人的硬性要求，必须纳入报告的内容。

        3.风险管理情况

        药品的安全性基于对风险的掌控，风险隐患排查的越仔细，发现的风险点越多，采取的应对措施越得力越系统，安全性越高。这应该是把风险管理情况作为报告内容的基本原因。需要了解的是，这里所说的风险管理是药品全生命周期，不仅仅是生产过程中，还应包括药品自身原因对经营、使用和使用后的影响。如药品自行生产或委托生产的风险管理、自行销售或委托销售的风险管理，利用药品追溯系统对风险的管控，抽验不合格药品原因的排查和处置，药物警戒及药品不良反应监测的开展和结果应用，药害事件及舆情应对预案的制定修订等。

        4. 未列入前三项其他需要报告的情况

        除了前三项列明的情况外，需要报告的主要有本法及依据本法制定的法规、规章、规范性文件和专项文件规定的前三项以外的要求报告的情况，比如附条件批准所附条件的进展情况，专项行动的自查情况等。药品监督管理部门要求报告的情况，除去国家药监局的整体部署外，主要是省级药品监督管理部门要求报告的情况。一种是面上要求，如省级药品监督管理部门部署的工作要求在年度报告中报告的直接事项，还有间接事项，如水、电、气等能源实际消耗与实际生产量理应消耗的一致性情况，非批准备案的人事调整、资产重组情况等。另一种是根据不同持有人的监管需求个别要求，如高风险品种的持有人、列为重点监管的持有人、受到处罚的持有人、经检查需要重点整改的持有人等，情况不同提出报告的要求也不同。再就是持有人认为在报告中需要报告的其他情况。

        三、报告时间周期

        年度报告是报告一年的情况，至于具体报告的时间可以根据国务院和省级药品监督管理部门的要求确定。

        1.报告次数

        既是年度报告，一年至少应当报告一次，但也可以根据情况按季分月多次定期报告，或不定期报告。

       2.时间节点

        可与自然年同步，也可根据持有人生产销售的财务年同步。主要看持有人的财务年度与自然年是否同步，如果不同步，持有人报请药品监管部门同意后确定报告内容的起止时间和具体报送时间。

        3.年度衔接

        不管是一年一报，还是一年数报，报告的内容都应衔接。跨报告时间节点尚未完成或正在进行的事项，上一份报告应该有明确的交待，下一份报告应该完整的承接，确保所报告事项的完整性。

        四、报告报送存档

        报告签发后，应在规定的时间内及时报送。

       1.报送对象

        本条规定向省级药品监督管理部门报告，也就是向药品上市许可持有人注册所在地省级药品监督管理部门报告。按受报人要求或直接报送省级药品监管部门，或报送其所在地派出机构。遇到特殊情况或有特别报告的事项，可根据药品监督管理部门的要求，或持有人认为确有必要，在主送省级药品监管部门的同时，抄报国务院药品监管部门。

        2.报告形式

        应以药品上市许可持有人的名义，按报告的公文格式要求，以正式文件的形式进行报告。对于报告的内容需要修改、更正、补充的，可根据情况撤回、更正、补充报告，但仍必须以药品上市许可持有人的名义，按报告的公文格式要求和以文件的形式。以体现报告的正式、严肃和权威。

        3.报送方式

        纸质版与电子版应同时报送。采用邮寄方式报送的，应注意索取邮件存根；派员报送的，应有报送时间、报送人、接收人的报送记录。电子版的报送应发送到药品监督管理部门指定的电子邮箱。

        4.报告存档

        药品上市许可持有人向药品监督管理部门的报告，及报送方式和报送记录，应一并存入单位档案，并长期保管，以证明药品上市许可持有人按照本法规定和药品监督管理部门的要求进行了报告。

辜颖

《药品管理法》实务解读（三十九）境外持有人

        第三十八条　药品上市许可持有人为境外企业的，应当由其指定的在中国境内的企业法人履行药品上市许可持有人义务，与药品上市许可持有人承担连带责任。

        【解读】本条是关于境外药品上市许可持有人责任的规定。

        我国每年都会有大量的药品进口，用于满足国内的用药需求。过去进口药品更多的是为了解决对症药品不足的问题，填补无药可用、无特效药应急的缺口。这几年进口药品逐步向质优价廉药品、让国内民众第一时间享受到国际最先进医药科研成果过渡。并随着新药定义的调整，开始有境外的企业在境内申请上市注册。这种变化使得药品监管从对进口药品本身的质量监管，拓展到对进口药品上市许可持有人的监管。

        一、境外药品上市许可持有人

        从目前及未来的发展趋势看，药品上市许可持有人为境外企业的主要有两种情形：

        1.经批准在境内上市的进口药品持有人

        进口药品是境外经所在国（地区）批准上市并生产，经国务院药品监督管理部门批准在境内上市的药品。药品在境外申请注册上市，获批后该药品的注册申请人即为该药品在所在国（地区）的上市许可持有人。如果该药品要出口到我国境内，其上市许可持有人需依法向我国务院药品监督管理部门申请进口注册，获批后其上市许可持有人即为该药品在我国境内许可上市持有人，这样进口药品上市许可持有人自然就是境外的企业。

        2.全球首次境内申请注册获批的境外持有人

        境外药品研发机构全球首次上市注册向我国国务院药品监督管理部门申请，获批后成为该药品境内上市许可持有人。如果该药品是研发机构以自己的名义申请注册，虽然全球上市在我国境内，但只要持有人未迁入我国并进行企业注册，这个药品的上市许可持有人也在境外。

        二、境外药品上市许可持有人境内义务履行

        药品上市许可持有人对所持有药品全生命周期负责，本法规定了承担这个责任应当履行的义务。对于药品上市许可持有人为境外的，如何履行这个义务，本法在本条作了规定。

        1.指定

        药品上市许可持有人在境外，无法直接履行在境内许可上市的药品持有人义务，就需要有人来履行，谁来履行，本法规定由在境外的药品上市许可人指定。之所以这里用指定而不是委托或其他方式，就是指定更具有强制性，被指定人不得拒绝指定履行的义务，更强调被指定人具有本法规定的履行一般药品上市许可持有人义务的条件和能力。指定的另一层意义，就是随着进口市场的进一步开放，药品也允许平行进口，以后会出现一个药厂生产的同一品规的药品会有多个进口商同时进口，以往总代理总经销代行部分义务就可能因为平行进口难以施行，就需要指定义务履行人。

        2.中国境内

        药品上市许可持有人为境外企业的，所指定的在境内履行药品上市许可持有人义务的被指定人，应是中国境内依法注册登记的企业法人。明确中国境内，是为了确保药品上市许可持有人的义务能够充分有效的履行。

        3.企业法人

        被指定的履行境外药品上市许可持有人义务的必须是企业法人，之所以这样规定，是考虑到被指定人必须具备履行药品上市许可持有人法定义务的条件和能力。比如药品追溯系统建设、药品不良反应监测、保证药品在合法渠道销售使用和质量等义务的履行，都必须具备法律法规规定的条件和一定的经济实力。除了企业法人，我国还有行政法人和事业法人，本法规定指定的为企业法人，是考虑到企业法人作为市场主体，具有履行药品上市许可持有人义务的条件和优势，可以在承担进口药品全国总代理或总经销业务的同时，一并履行持有人在境内的法定这任务。而行政法人和事业法人，由于其履行政府行政职能或公益事业的特殊性和其他限制，不可作为药品上市许可持有人履行境内义务的被指定人。

        三 、连带责任

        被指定履行药品上市许可持有人义务的境内企业法人，在履行药品上市许可持有人义务时，与药品上市许可持有人承担连带责任。这就规定了被指定人履行药品上市许可持有人义务的法定性和未如约履行的法律责任。

        1.责任落实

        明确被指定人承担连带责任，就是从法的高度落实被指定人履行药品上市许可持有人义务的责任。药品的品种、剂型不同，许可持有人的义务会有一些差别，被指定人履行义务的范围、要求应与其上市许可持有人的一致。也就是说进口药品上市许可持有人有多少法定义务，被指定人就要履行多少义务。

        2.责任连带

        责任怎么连带，从目前的尝试看，大体有三种，一种依规定执行，本法虽未明确规定，但依据本法制定的法规规章及规范性文件会陆续出台这方面的规定，或承担全部责任，或承担部分责任及责任划分。另一种是约定，即由药品上市许可持有人与被指定的企业法人根据相关规定进行约定，对义务履行未达到法定要求的责任进行划分。第三种是执行规定与约定结合。由于药品上市许可持有人制度实施时间不长，对药品上市许可持有人为境外的义务履行尚缺乏有效的实践和复杂情况的经验积累，责任连带的方法和度还有待实践进一步完善。

        3.责任承担

        当被指定人未有效履行药品上市许可持有人义务，违反了本法及依据本法制定的法规规章规定的，其连带责任是承担相应的法律责任，包括受到各类行政处罚甚至刑事处罚。

此外，药品上市许可持有人为境外企业法律概念的确立，为药品监督管理部门对这类药品上市许可持有人监管提供了法律依据。既是获得在我国境内上市的药品持有人，就得遵守本法及依据本法制定的法规规章的规定，接受我国药品监督管理部门的监管，我国药品监管人员依法到境外对药品上市许可持有人，或在境内申请注册上市的境外申请人进行现场监督检查，将成为常态。

辜颖

《药品管理法》实务解读（四十）中药饮片生产企业履行持有人相关义务

        第三十九条　中药饮片生产企业履行药品上市许可持有人的相关义务，对中药饮片生产、销售实行全过程管理，建立中药饮片追溯体系，保证中药饮片安全、有效、可追溯。
        【解读】本条是中药饮片生产企业履行药品上市许可持有人的相关义务的规定。
除少数取得药品注册证书的中药饮片生产企业符合药品上市许可持有人定义外，大量的中药饮片上市并不需要经国务院药品监督管理部门注册批准，从药品上市许可持有人的定义看，这些中药饮片的生产企业都不属于药品上市许可持有人。但从其对所生产的中药饮片承担的责任看，又有药品上市许可持有人的部分属性。所以本法将中药饮片生产企业对所生产的中药饮质量保证义务放在了药品上市许可持有人这一章，并针对中药饮片的特点对其义务范围进行了明确。
        一、赋予义务
        本条规定，中药饮片生产企业履行药品上市许可持有人相关义务，是因为一般单纯生产中药饮片的企业并不符合药品上市许可持有人的定义，但又具有药品上市许可持有人的部分属性。
本法第三十条第一款定义“药品上市许可持有人是指取得药品注册证书的企业或者药品研制机构等”。因为绝大部分的中药饮片上市并不需要经批准取得药品注册证书，所以绝大部分中药饮片生产企业就没有药品注册证书。从这个定义出发，一般的中药饮片生产企业自然不属于药品上市许可持有人。
        这里所说的一般，是指未取得药品注册证书的。在以往的中药饮片管理过程中，少量的中药饮片实行了批准文号管理，而持有这些批准文号的中药饮片生产企业，因为所持有的中药饮片批准文号却是经批准注册的，符合药品上市许可持有人的定义，所以当属于药品上市许可持有人。这是特殊情形。
        除取得批准文号的中药饮片外，我国中药饮片的生产是实行生产许可和生产批号管理。中药饮片生产企业需要对所生产的中药饮片的安全性和有效性负责，这是许可生产的基本条件。除却中药饮片上市无需经注册批准，中药饮片生产企业对所生产中药饮片上市后的质量保证与药品上市许可持有人基本无异。所以本条规定中药饮片生产企业履行药品上市许可持有人的相关义务，以法赋予。
        二、明确范围
        相关义务不是全部义务，是指针对中药饮片特点，适应中药饮片全生命周期质量保证的那部分义务。
        1.生产过程管理
        本法以及依据本法制定的法规规章规定的药品上市许可持有人应该履行的药品生产管理过程管理义务，中药饮片生产企业都应当履行。尽管中药饮片的生产是依据《中国药典》和省级中药饮片炮制规范，与经注册批准的药品生产有比较大的差别，但对生产过程的管理，都应当遵守本法和依据本法制定的《药品管理法实施条例》《药品生产监督管理办法》，按照《药品生产质量管理规范》组织生产。从原药材的采购、生产的组织、质量的控制、产品的检验、风险的管控、设备的使用、场地的管理，到产品的批号管理、入库储存，都有完整的管理制度和实施的组织，及能真实还原生产过程与管理的完整生产记录。等待，这些都与药品上市许可持有人需要履行的义务相一致。
        尽管中药饮片的生产工艺不需要像药品需经批准，只要依据《中国药典》或炮制规范规定的工艺执行即可，但也不是随意的，所生产的中药饮片的品种范围、炮制工艺，在申请中药饮片生产许可时，是需要经许可部门现场核查，并核准其许可的范围和工艺。不得在核准的许可范围和炮制工艺之外超范围生产和擅自变更炮制工艺。
        2.销售过程管理
        与生产过程管理一样，本法以及依据本法制定的法规规章规定的药品上市许可持有人应该履行的药品销售管理过程管理义务，中药饮片生产企业都应当履行。无论是自行销售还是委托销售，都应当保证所生产的中药饮片在合法渠道内销售，都应当保证中药饮片的销售和使用单位有保证中药饮片质量的能力，并有保证结果。比如经销商资质、守法经营、征信、质量保证能力等考察，经销商、使用单位药品经营使用资质的审核、资料留在，销售资质的提供、票据开具，中药饮片销售使用流向和质量跟踪等义务的履行。
        3.追溯体系建立
        与药品上市许可持有人一样，中药饮片生产企业也应当建立药品追溯体系，对所生产的中药饮片进行追溯。但不同于药品制剂的是，中药饮片实行批号管理时间不长，可追溯也是近些年的事。不像药品制剂很早就实行了批准文号、批号管理，加上购销渠道、资质、票据、记录等不断规范，形成了最初的可追溯，后来又经防伪标识、电子监管码等，有了比较好的运用信息技术建立追溯系统的基础。且到目前绝大多数中药饮片的包装还比较粗放，没有赋码，缺少建立信息化药品追溯体系的基础，加之中药饮片生产企业大多规模不大，现代化程度不高，利润水平有限，这些都会为中药饮片生产企业履行药品上市许可持有人建立药品追溯体系义务，带来不小的阻碍和困难。
        三、保证目标
        中药饮片生产企业履行药品上市许可持有人的相关义务的目标，就是保证中药饮片安全、有效、可追溯。
保证中药饮片安全、有效是保证药品安全、有效在中药饮片上的目标要求，因为中药饮片也是药品的一种类型。这与一般药品上市许可持有人履行持有人义务的目标要求是一致的，加上可追溯，是因为：
        1.属于药品上市许可持有人的基本义务
        在前面解读中已经说到，建立药品追溯系统是本法规定的药品上市许可持有人应当履行基本义务之一，原因、方法和可达到的效果也都作了比较详细的解读。本法在本条中规定中药饮片生产企业履行药品上市许可持有人的相关义务，从可追溯实现药品安全、有效的作用出发，将可追溯作为中药饮片生产企业履行药品上市许可持有人相关义务的目标，理所当然。
        2.中药饮片追溯面临诸多问题和困难
        在上一个问题已经谈到了中药饮片在追溯方面面临的问题和困难，正是这些问题和困难的存在，需要将其列为目标，以便以目标为导向，从追溯的体系有基础工作做起，逐步完成包装提升、追溯码赋码、追溯平台开发应用、数据生成录入等方面的工作。
        3.可追溯性对中药饮片质量存在的影响
        目前中药饮片的质量、安全性和有效性、假劣、非法销售等方面存在的问题，比起一般的药品制剂要多得多，无论是经检验发现的假劣中药饮片，还是非法销售的案件数都占有很大的比例，且居高不下，其重要原因之一就是缺乏可追溯性。而这些问题的存在又严重影响到中药的应用发展，进而影响到中医的治疗效果，成为怀疑、诋毁中医中药的重要口实。而可追溯是防止制假售假和非法渠道销售、防范质量风险的重要手段，是被实践证明了的有效方法，所以本法在这里将其规定为中药饮片生产企业履行药品上市许可持有人相关义务目标的另一意义。

dingdy

学习了，谢谢分享！

辜颖

dingdy 发表于 2022-3-29 09:05
学习了，谢谢分享！

辜颖

《药品管理法》实务解读（四十一）药品上市许可转让

        第四十条　经国务院药品监督管理部门批准，药品上市许可持有人可以转让药品上市许可。受让方应当具备保障药品安全性、有效性和质量可控性的质量管理、风险防控和责任赔偿等能力，履行药品上市许可持有人义务。

        【解读】本条是关于药品上市许可持有人可以转让药品上市许可的规定。

        本条是本章药品上市许可人中的最后一条，从结构的完整性上，在对获准药品上市许可、药品上市许可持有人义务等作出相关规定后，也应当对药品上市许可持有人对所持有的药品失去持有能力或不再愿意持有等情形作出允许转让的规定。

        一、允许转让的意义

        转让药品上市许可，是药品上市许可持有人将批准获得并持有的药品上市许可，通过一定的形式并经批准出让给符合药品上市许可持有人条件的受让者的过程。允许转让就是允许药品上市许可的权属转移和流动。

        1.上市许可具有可转让的价值

        药品上市许可许可的不是药品注册证书，也不是药品批准文号，而是对某一药品具有持有能力的许可，即具有这一药品的生产技术，具备保障这一药品安全性、有效性和质量可控性的质量管理、风险防控和责任赔偿等能力，及形成这些能力的思想理念、知识体系、技术支撑、经验积累、管理方法等。某种意义上是对持有人持有药品上市许可知识产权的认可。药品注册证书、药品批准文号只是上市许可的证明形式，证明该药品经批准上市并归谁持有。

许可上市药品的配方、生产工艺、临床试验对药品安全有效的证明，包括关联审批的原辅料、包装材料和容器、说明书和标签，都是药品监督管理部门依法审评审批的，具有专利层面上的属性。

        上市许可，意味着可以生产和上市销售，而一旦销售形成消费，药品在发挥预防、治疗、诊断等社会价值的同时，就会产生收益，创造经济价值。药品作为一种商品，其经济属性是始终存在的，只不过在不同的持有人手中可能会有不同的经济收益。

        可见上市许可中集知识产权、专利属性、经济价值于一身，如果再加上药品功效、品牌效应等其他无形资产，就使其有了转让的价值，或者说转让的价值与生俱来。

        2.僵尸文号起死回生有据可依

        目前我国共有上市许可的药品批准文号168800之多，但正常生产销售并不在多数，有过半的药品批准文号常年不生产，甚至连生产线都没有，长期处于休眠状态。尽管这样，持有这些批准文号的药品上市许可持有人仍不忍放弃，始终坚信这些批准文号获取不易，必定有存在的价值，说不定哪天就能发挥作用，想尽办法通过再注册保住这些文号。久而久之，这些文号就成了僵尸文号。

        僵尸文号的成因很多也很复杂，有“地标”升“国标”一揽子保留下来的，有持有人经营不善不忍舍弃的，有“GMP”限时认证无力改造的，有药品采购机制变化导致价格低于成本无法生产的，也有品种剂型过时应淘汰未能淘汰的，其中最重要且不能忽略一个因素就是本法在修订是禁止药品上市许可转让的，规定买卖药品批准证明文件的，没收违法所得，并处违法所得一倍以上三倍以下的罚款；没有违法所得的，处二万元以上十万元以下的罚款；情节严重的，并撤销药品批准证明文件；构成犯罪的，依法追究刑事责任。尽管事实上转让一直存在，但为了规避禁止转让的规定，多采用企业兼并、收购、重组等方法，最终转让的十分有限。

        本法修订后作出允许转让的规定，无疑会使一些具有市场价值的僵尸批准文号经过转让起死回生。

        3.有利于发挥市场机制的作用

        药品上市许可转让是一种市场行为，过去禁止转让只注意到了药品上市的许可性，将其与买卖国家证件联系到了一起，忽略了其内存的专利性、蕴含的知识产权和可产生的社会、经济价值，及资源的属性。现在规定允许转让，就是充分考虑其资源性和存在的社会经济价值。毕竟一个药品获得上市许可，凝聚了持有人资金、技术、智慧，消耗了批准人的行政资源，经历了复杂的时间过程。

        在本法允许转让后，药品上市许可作为一种资源就可以通过市场机制进行优化配置，促进行业的资源整合。存量的上市许可，包括处于僵尸状态的，持有人愿意出让的可以随行就市，受让人愿意淘金的，持币寻购。最终上市许可在市场机制的作用下，流动起来，找到最适合的持有人，实现本属于自己的应有的社会、经济价值。

        药品上市许可可以转让后，由于药品产业属于朝阳产业，具有旺盛的生命力和较高的回报率，会撬动社会资本对药品上市许可的投入。除了存量外，还会吸引资本对药品研发和新药创制的投入，获得上市许可再行转让，收取回报。所以这一规定在有利于盘活存量的同时，还有利于为新药的研发获得更多的资金投入，进而促进产业的健康发展和安全、有效、可及目标的不断实现。

        二、实施转让的程序

        药品上市许可是由持有人申请经国务院药品监督管理部门批准获得的，所以转让就不是一个单纯的市场行为，就不是转让方和受让方自行谈妥就可以进行的，因而本法在本条中规定，需经国务院药品监督管理部门批准方可转让。

        1.自行商谈

        药品上市许可转让说到底是一种市场行为，尽管本法规定需经批准，但这种批准是依申请批准，在申请之前，转让所涉及的商务问题本法未作规定。也无需作出规定，因为本法所涉及的药品管理是药品本质属性的管理，既安全性和有效性，即使有商务方面的规定也是出于本质属性的需要，对于非本质属性的不涉及药品质量的纯商务方面的活动应遵循其他的法律法规，由转让方和受让方根据相关转让的法律法规自行商谈。

        商谈一般遵循市场规律，但影响因素也很多，药品自身的市场价值，转让方意欲转让和受让方意欲受让的动机、预期，国家药品产业政策等。或转让方主动，或受让方主动，多出自动机、目的和预期。从目前的已经转让的情况看，多是受让方主动，根据自己的发展需要，主动在市场上寻找可转让的药品品种。少有转让方主动寻找受让方寻求转让的，即使有急需转让的，也多是释放点信号，希望受让方能主动找上门来。其目的就是争取商谈的主动，以争取尽可能多的利益。

        随着本法允许药品上市许可转让，从事上市许可转让的中介会应运而生，药品行业协会亦会以协会优势搭建转让平台，药品上市许可转让会更加便捷，资源或将进一步优化。需要注意的是药品监督管理部门及相关人员，可以提供或发布转让的信息，但不宜参与具体的商谈活动，以避免对转让的批准带来不必要的影响，或误导转让、受让双方。

        药品上市许可转让事项经商谈达成一致后，应签订转让合同。因最终的转让需经国务院药品监督管理部门批准，转让合同约定的事项应充分考虑到这一因素，对转让的不确定性及双方的权利义务设定专门的条款。转让合同签订后，合同双方还应到公证部门对合同进行公证，以增加合同的效力和对双方的约束力，并为向药品监督管理部门申请转让做好材料准备。

        2.申请转让

        经批准是对申请的批准，所以首先要提起申请。药品上市许可转让实质上是药品上市许可持有人变更，即一药品的上市许可由甲持有变更为乙持有。申请变更就是在甲乙双方将转让相关事项谈妥达成一致的基础上，按照变更的要求，以补充申请方式向国务院药品监督管理部门申报。由谁向国务院药品监督管理部门提出补充申请，从监管需要和以往的经验看，应是药品上市许可的受让人，而不是转让药品上市许可的持有人。

        拟转让的药品上市许可持有人，自持有药品上市许可之后，就一直在药品监督管理部门的监管范围内，长期的监管了解持有人的情况，掌握其相关资料。而受让方或还不是药品上市许可持有人，更不是受让药品上市许可的持有人，药品监管部门不一定了解掌握其相关情况，由受让方申请，便于对其是否具备受让条件进行审查。

        转让方转让的原因很多，不管哪种原因的转让，一旦转让即不再持有转让的药品上市许可，持有人自然淡出了药品监管的范围，如持有多个药品上市许可，或不再作为原持有药品上市许可的主体接受监管。而受让方恰恰相反，一旦接受转让即成为转让的药品上市许可人，自此就要接受药品监督管理部门的监管，直到不再持有该药品上市许可。由受让方申请，受理申请即是监管的开启，倘若批准便依法纳入监管的范围。

        从批准对应于申请而言，批准只能批准给申请人，这既是监管部门施行行政权力、作出行政决定的基本要求，也是公文的行文规范。药品上市许可转让后，新的药品上市许可持有人必定是受让方，新的药品注册证书的持证人也是受让方，所以只有受让方提出将药品上市许可持有人更变为自己的补充注册申请，药品监督管理部门才可能向受让方作出同意变更的批准。

        3.审查批准

        国务院药品监督管理部门对受让方提出的药品上市许可持有人变更的补充注册申请，按照本法及依据本法制定的法规规章和规范性文件有关药品注册的相关规定和标准组织审评审批，并根据结果在规定时限内作出是否同意变更的决定，同时抄送转让方和受让方所在地省级药品监管部门。

        药品上市许可持有人变更申请获批的，收回原药品注册证书，核发新的药品注册证书，同时对原生产工艺、质量标准、说明书及标签中的持有人或生产企业信息进行相应调整或在批准结论中注明，药品批准文号和证书有效截止日期不变。

        变更后的持有人应具备符合药品生产质量管理规范要求的生产质量管理体系，通过检查后方可上市销售药品。药品的生产场地、处方、生产工艺、质量标准等均应与原药品一致。

        境外生产药品上市许可持有人变更，且变更后仍为境外主体的，在有关国家或地区药品监管机构批准后，由变更后的药品上市许可持有人向国务院药品监督管理部门提出补充申请。

        三、接受转让的条件

        不是具有了资本、掌握了一定的社会资源、有受让意愿就可以成为受让方的，在进行转让商谈，特别是在向国务院药品监督管理部门提出药品上市许可持有人变更申请时，就应当具备本法及依据本法制定的法规规章规定的一般药品上市许可持有人的基本条件。

        1.法人机构

        本法第三十条定义药品上市许可持有人是指取得药品注册证书的企业或者药品研制机构等。受让方获批药品上市许可转让后，即为该药品上市许可持有人，需要履行药品上市许可持有人的所有义务和承担药品上市后的全部社会、经济责任，这些义务和责任不是自然人和其他组织所能承担的，因而必须要求是依法成立的能够独立承担法律责任的法人机构。

        2.申请条件

        药品上市许可的受让方在向国务院药品监督管理部门申请药品上市许可转让时，应先取得具有转让上市许可药品生产范围的药品生产许可证。以一个取得药品生产许可证的法人机构，作为申请药品上市许可持有人变更的主体提出变更申请。并提交拟转让药品注册证书复印件，受让方《药品生产许可证》、营业执照，受让方符合《药品生产质量管理规范》有关要求的文件，经公证的受让双方转让合同，补充注册事项申报资料要求规定的其他资料等。境外主体之间变更的，还需提交相关国家或地区药品监管机构批准变更的证明文件。

        3.具备能力

        受让方保障药品安全性、有效性和质量可控性的质量管理、风险防控和责任赔偿等能力，是申请药品上市许可转让时和获批后应当具备和持续保持的能力。这些能力都属于对药品上市许可持有人的一般要求，在本法的相关条款中有具体的规定，在依据本法制定的法规规章和规范性文件中会进一步细化。除了达到一般药品上市许可持有人的能力要求外，受让方获准转让后，还应根据转让药品品种、剂型安全性、有效性和质量可控性等个性特点，有针对性的加强质量管理和风险防控，条件许可的情况下，还应加强转让药品的上市后研究，在不断提高安全性、有效性的同时，延展药品对症疾病的适用范围。至于责任赔偿能力，应当在获准转让许可药品的销售收入中，提取一定的比例作为责任赔偿基金，或向保险公司投保风险责任险，以增强赔偿能力。

        4.履行义务

        受让方在申请药品上市许可持有人变更时，就应当具备履行药品上市许可持有人的基本能力，一旦获奖转让，即刻履行本法及依据本法制定的法规规章规定的药品上市许可持有人义务。

        受让方是否具备保障药品安全性、有效性和质量可控性的质量管理、风险防控和责任赔偿等能力，是否持续履行药品上市许可持有人义务，既是药品监督管理部门批准转让的基本条件，也是获准转让后对其实施监管的基本要求。

辜颖

新《药品管理法》实务解读（四十二）药品生产许可

第四章药品生产

        本章自第四十一条至第五十条，用10条的篇幅，对药品生产活动的许可、药品生产活动的条件、药品生产质量管理的规范、药品生产工艺、药品生产依据的标准、原辅料和包装材料使用、质量检验、标识标签、人员健康检查等方面的要求进行了一系列规定。

        药品生产是原辅料按照一定的工艺经物理变化或化学变化后成为新的医药类产品的活动，是赋予药品质量及安全有效和可供生产、医疗直接使用的过程。

        药品及药品生产设计经批准后，药品生产就是形成药品安全有效、产生药品价值的直接保证。因此，本法在本章中就药品生产活动作出的一系列规定，是对影响决定药品安全有效和价值产生的关键性因素所要达到的要求。

        第四十一条　从事药品生产活动，应当经所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准，取得药品生产许可证。无药品生产许可证的，不得生产药品。

        药品生产许可证应当标明有效期和生产范围，到期重新审查发证。

        【解读】本条共两款，是关于药品生产活动需经批准的规定。

        药品属于健康产品，无论是其安全性还是有效性，都与人体健康与生命安全紧密关联，涉及的不单是用药的个体，而是关乎整个民族的健康和国家的未来。药品生产是保证药品安全有效的源头，我国自对药品实施管理后，即对药品生产活动经批准许可，以通过批准持证生产，进行监管，保障药品的安全有效。因为这涉及到国家和民族的利益，再怎么介入也不为过。何况这也是国际通行的做法，几乎所有的国家对药品生产都实施许可管理。

        第一款，规定药品生产活动应当经批准。

        本款延续了原法，是关于许可药品生产审批主体和药品生产许可证法律地位的规定。原法第七条第一款规定“开办药品生产企业，须经企业所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准并发给《药品生产许可证》，凭《药品生产许可证》到工商行政管理部门办理登记注册。无《药品生产许可证》的，不得生产药品”。原法制定时，我国实行的是“先证后照”政策，即企业的设立或者生产经营范围涉及许可的，需要先取得许可证或批准文件，方可向营业执照登记机关申请登记。药品生产是需要经批准许可的，属于“先证后照”，所以原法作出“凭《药品生产许可证》到工商行政管理部门办理登记注册”的规定。

        ２０１３年３月１４日第十二届全国人民代表大会第一次会议，审议通过了《关于国务院机构改革和职能转变方案》，方案在关于国务院机构职能转变第（六）项规定“改革工商登记制度。对按照法律、行政法规和国务院决定需要取得前置许可的事项，除涉及国家安全、公民生命财产安全等外，不再实行先主管部门审批、再工商登记的制度，商事主体向工商部门申请登记，取得营业执照后即可从事一般生产经营活动；对从事需要许可的生产经营活动，持营业执照和有关材料向主管部门申请许可。将注册资本实缴登记制改为认缴登记制，并放宽工商登记其他条件”。根据这个方案，国务院依照法定程序提请全国人民代表大会常务委员会修订了包括本法在内的相关法律规定。2015年4月24日全国人大常委会发布的关于修改《中华人民共和国药品管理法》的决定，将本款修改为“开办药品生产企业，须经企业所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准并发给《药品生产许可证》。无《药品生产许可证》的，不得生产药品”。不再就工商登记问题作出规定。其实从本法调整的对象、范围和目的看，也无需就工商登记问题进行专门规定，药品生产活动中涉及到的工商登记方面的问题，应由工商登记方面的法律法规规定，药品生产活动的从事人遵其规定即可。

将原法中“开办药品生产企业”改为“从事药品生产活动”，显得更为严谨。原法“开办药品生产企业，须经企业所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准并发给《药品生产许可证》”，是不是不开办药品生产企业生产药品，就   不需要经批准取得药品生产许可证，容易产生歧义，且与立法原意不吻合。改为“从事药品生产活动”，即不管是否开办企业，以任何形式生产药品都应当经批准取得药品生产许可证。否则未经批准的非企业擅自生产药品是不是就允许？

        本款主要包括三个方面内容：

        第一，审批主体。与药品上市注册不同的是，药品生产的审批主体为生产所在地的省级药品监管部门。按照现在“先照后证”的审批流程，拟从事药品生产活动的需先到拟生产地的市场监督管理部门办理工商登记，领取营业执照，获得市场主体资格后再向营业执照注册所在地的省级药品监管部门提出从事药品生产活动的许可申请。省级药品监管部门依据本法及依据本法制定的法规规章和规范性文件规定的要求和程序进行审查审批。

        第二，获批标志。经审查批准的，发给药品生产许可证。取得药品生产许可证是获批的标志，是本法对药品生产许可证法律地位的明确，是许可从事药品生产活动的法定证件。药品生产许可证由国务院药品监督管理部门统一制定，省级药品监管部门发放。有效期为五年，分为正本和副本、电子证书和纸质证书。电子证书与纸质证书、正本与副本具有同等法律效力。药品生产许可证载明有许可证编号、分类码、企业名称、统一社会信用代码、住所（经营场所）、法定代表人、企业负责人、生产负责人、质量负责人、质量受权人、生产地址和生产范围、发证机关、发证日期、有效期限等项目。企业名称、统一社会信用代码、住所（经营场所）、法定代表人等项目与市场监督管理部门核发的营业执照中载明的相关内容一致。

        第三，持证生产。规定无药品生产许可证的，不得生产药品。即必须持证生产。这里所说的生产，是一个相对广义的概念，既包括采取一定的工艺对原辅料进行化学、物理变化，也包括简单的形状加工、材料混合、分装、换包装等。这里所说的药品是指所生产的产品符合本法规定的药品定义，包括宣称具有本法药品定义功能的产品。

       第二款是关于药品生产许可证标明内容的规定。

        前面已经说到药品生产许可证标明的内容，那是根据多年来药品生产监管实践积累的经验逐步形成的。本法在本款中规定药品生产许可证应当标明有效期和生产范围，是对药品生产期限和生产范围限制，是确定药品生产活动时间长短和能力大小的标志，以便于监管部门对其实施监督管理。

        第一，有效期。药品生产许可证标明的有效期，是指药品生产许可证的有效期，也是经批准允许从事药品生产活动的期限。一般为五年，这是集于多方面的考虑。比如药品生产的发展周期、效益周期，生产设施设备的使用、更新周期，新技术、新工艺应用，行政成本等。综合起来将有效期设定为五年，是对各方因素的最有效的平衡，尽可能保证各方利益的最大化。有效期的计算，从发证之日起，至第五年同月同日的前一日止。

        第二，生产范围。药品生产许可证标明的生产范围，是根据从事药品生产活动申请人的申请，经省级药品监管部门审查批准允许生产药品的范围。包括制剂剂型，原料药、无菌原料药、中药提取物，生物制品（疫苗、血液制品、血清抗毒素、生物工程产品、免疫制剂、体内诊断试剂、过敏原制剂、体细胞及基因治疗制剂），体外诊断试剂，特殊药品（医疗用毒性药品、麻醉药品、精神药品、药品类易制毒化学品等），药用辅料，中药饮片及相应的炮制范围，医用氧，空心胶囊等。标明的方法，是根据具体批准范围，按国务院药品监督管理部门规定的药品分类及填写规则填写。

        第三，到期重新审查发证。药品生产许可证标明的有效期届满，如继续从事药品生产活动的，需在有效期届满前6个月向原发证的省级药品监管部门提出换发药品生产许可证申请，经重新审查符合换发证件的，换发新的药品生产许可证。

        至于药品生产许可证的管理所涉及的申请、审查审批、发放等程序和时限，许可、登记事项变更，许可证换发及日常监管等多方面具体工作，不可能在本法中全部规定，会在依据本法制定的实施条例中明确或者由国务院药品监督管理部门另行制定具体办法。

        本法修订后，不再保留原法药品生产许可审查审批中有关从事药品生产活动“应当符合国家制定的药品行业发展规划和产业政策，防止重复建设”的规定。因为从法的角度，这一规定不属于严格意义上法律层面的规定，不是药品监管部门在审查审批药品生产许可时能够掌控和执行的，应由行业主管部门政策引导、市场机制作用和行业协会协调等调整。再就是从本法立法调整的事项和多年的执法实践看，也无需对此作出这样的规定。第三就是在本法的其他条款中，对于这一规定的内容从可及的角度在鼓励新药创制、优先审评审批等方面给予了相应的规定。

辜颖

《药品管理法》实务解读（四十三）药品生产条件

        第四十二条　从事药品生产活动，应当具备以下条件:

        （一）有依法经过资格认定的药学技术人员、工程技术人员及相应的技术工人；

        （二）有与药品生产相适应的厂房、设施和卫生环境；

        （三）有能对所生产药品进行质量管理和质量检验的机构、人员及必要的仪器设备；

        （四）有保证药品质量的规章制度，并符合国务院药品监督管理部门依据本法制定的药品生产质量管理规范要求。

        【解读】本条是关于从事药品生产活动必须具备条件的规定。药品是事关全民族健康水平的特殊商品，为强化国家对药品生产的监督管理，确保药品安全有效，从事药品生产活动除必须按照本法及依据本法制定法规规章和规范性文件的相关规定，履行报批程序外，还必须具备从事药品生产活动的条件。本条基本延续了原法，仍从四个方面予以了规定，只在第四项稍有拓展性变化。

        第一项，首先提出从事药品生产活动必须“有依法经过资格认定的药学技术人员、工程技术人员及相应的技术工人”。

        本项所称“依法经过资格认定”主要包括四个方面：一是国家认可的大专院校毕业，取得毕业证书、获取学位，包括境外的院校；二是经过国家有关部门考试考核合格，取得“执业药师”证书；三是经职称考核评审获取药学及相关专业技术职务证书；四是经过学历教育和培训获取国家认可的学历和从业资格证书。对于药品生产活动中不同的岗位，有不同的资格要求，国务院药品监督管理部门依据本法制定有具体的规定。

        人是生产要素中最活跃最积极的主动因素。一切生产活动都离不开人，人员是药品生产的首要条件，人员素质尤其是专业素质的高低，对药品生产质量起着决定性的作用。依法经过资格认定的药学技术人员的数量，是衡量一个药品生产企业制药水平和潜在能力的一个重要指标。无论是药品生产的技术性，还是对其安全有效性的要求，没有一定量的具有一定经验的药学技术人员，是无法从事药品生产活动的。因此，具备与生产规模、品种要求相适应的一定量的掌握药学知识和技能的药学技术人员是开办药品生产企业必不可少的条件。经过多年的努力，目前我国药品生产企业药学技术人员所占职工总数比例已经有了大幅度的提高，虽然与国际先进制药行业还有一定的差距，但与我国目前药品产业的发展水平基本适应。

        要保证药品生产活动达到本法及依据本法制定的法规规章和规范性文件的要求，履行药品生产活动主体法定义务，按药品生产质量管理规范组织生产，使药品生产企业具有科学的全面质量管理，包括产品质量、工程质量和工作质量及风险管理，就必须有一定数量的高、中级各专业工程技术人员、管理人员和素质高、责任心强、有一定技能的技术工人，这些人员在药品生产活动中构成骨干并起着主导作用。

        对从事药品生产活动的人员提出药学及相关专业技术、学历、从业资格的法定要求，是国际通行做法，药品产业越是发达、药品消费水平越高的国家和地区，要求越高越严格。包括药学技术人员应具有正式大学的学历，管理人员也需要受过不同程度的教育，技术工人应具备国家法律规定专门训练的资格等。我国是一个药品生产大国，且正在向一个药品生产强国迈进，本法从我国实际情况出发，提出从事药品生产活动的药学技术人员、工程技术人员及相应的技术工人，必须经国家有关部门“依法经过资格认定”，是从从业资格上保证从事药品生产活动人员的质量，只有人员质量保证了，才有能力对药品生产的质量管理中的实际问题作出正确判断和处理。

        第二项对从事药品生产活动必须具备的硬件作出规定。包括三个方面：厂房、设施和卫生环境。即从事药品生产活动必须具有与其所生产的药品相适应的厂房、设施和卫生环境。

        药品生产是一个十分复杂的过程，不同的品种、剂型复杂程度还不一样，从原料进厂到成品合格出厂，要涉及到非常多环节和管理，任何一个环节或管理出现疏忽或差错，都有可能导致所生产的药品质量不符合国家标准规定的要求和指标，而硬件建设是保证所生产的药品按照批准的生产工艺组织生产，避免环节和管理出现差错的基础，必须全面兼顾到。其最基本的要求就是厂房、设施和卫生环境与药品生产相适应。因此在药品生产前，厂房、设施和卫生环境建设达到生产的要求，生产过程中必须全过程的管理和控制，持续保持在符合要求的状态，以此来保证药品质量，消灭产生污染、混淆和差错的隐患。

        厂房，首先是厂址选择，要远离污染源，同时也要有利于自身药品生产过程中污染的处理；其次厂房结构、厂区布局，应符合所生产药品的生产流程和经批准的生产工艺的要求；第三厂房的内部设计应合理布局，满足实施设备安装和空气净化等要求。

        设施，用于药品生产及管理的功能设施应配套，包括辅助建筑设施、动力输送系统、信息化管理系统及处理设施等，其设施的保有和配套程度应符合经批准的生产工艺，满足药品生产和质量保证。

        卫生环境，首先是大环境卫生，厂区周边没有污染源，厂区内部空气清新、环境整洁，场地、水质均符合药品生产要求等；其次是小环境卫生，生产厂房、原料库、成品库、生产设施设备、检验检测场所等，该是怎样的净化级别应达到怎样的净化级别，该是怎样的卫生要求应符合怎样的卫生要求；第三是人员卫生，直接接触药品原料、中间体、成品和直接生产设施设备的操作人员，应身体健康，无传染性疾病，工作期间达到药品生产所必须的卫生防护要求。既要防止药品在生产过程中受交叉污染，也必须保证生产操作人员的健康，更要保证避免或降低对社会环境的污染。

        第三项规定从事药品生产活动应有能对所生产药品进行质量管理和质量检验的机构、人员及必要的仪器设备。

        药品生产的质量管理，是以确定和达到药品质量所必须的全部职能和活动作为对象进行的管理。能够对所生产的药品进行质量管理并使其达到药品标准规定的质量要求，是国家对药品生产主体生产药品的最基本要求。其目的在于防患于未然，尽一切可能防控风险，将差错消灭在药品制造完成之前。

        药品生产质量检验，是通过对所生产药品的原辅材料、直接接触药品的包装材料或容器、中间产品、成品、生产环境、空气洁净度、水质等情况的检验检测，实现生产过程的质量控制。检验检测符合要求的，才可放行或继续生产，以保证最终产品的质量。即便药品生产过程中的检验检测都是合格的，药品出厂前还必须进行质量检验，符合法定标准后方可出厂销售。能够对所生产的药品具有质量检验的能力，同样是国家对药品生产主体生产药品的最基本的要求。质量检验作为质量管理的技术手段，主要是用实验数据对所生产的药品是否符合国家质量标准进行判断。

        为使药品生产的质量管理和质量检验能够有效运行，确实担负起保证药品质量的责任，从事药品生产活动就必须建立能够实施质量管理和质量检验并与生产规模相适应的机构、人员及必要的仪器设备。

        机构。质量管理机构是由专职质量管理人员组成，受企业负责人直接领导，专司质量管理并对产品质量负责的工作部门。这个机构有专门的负责人和分工明确的工作人员，负责质量管理制度和质量管理网络的建设和运行，对药品生产中的质量管理方面所出现的问题能够作出正确的判断和处理，并为生产决策层提供质量管理的决策意见和建议，以保证上市药品的质量符合国家标准。质量检验机构是由检验人员组成的，专司检验检测工作的技术部门。负责检品的抽样、检验、报告，并作出是否符合国家标准或内控标准的结论。本法虽未规定，但近年来已经有不少药品生产企业的检验机构通过了CNAS和CMA认证，具备了国际和国家认可的药品检验资质。

        人员。质量管理人员，除了质量管理机构应配备一定量的专门从事质量管理的人员外，在生产车间、关键岗位，还应根据需要配备一定量的专兼职质量管理人员。质量管理人员应具有相关的专业学历、知识，经过质量管理培训，熟悉所在的质量管理岗位职责。质量管理机构负责人或负责某一方面质量管理的人员，还应具有一定的质量管理从业经历。所配备的质量管理人员应具有履行质量管理责任的能力，相应的知识技术结构，构成有效运行质量管理体系的组织。质量检验人员，应有药品检验的知识储备和技术，经过培训并考核合格，人员能力结构应能满足所生产药品原辅料、包材、中间产品、成品、卫生环境等检验检测的要求，人员的数量应与生产规模和检验量相匹配，并能熟悉应用相关质量标准，精准操作检验检测仪器。

        仪器设备。作为从事药品生产活动的条件，必要的仪器设备是指能够保证质量管理体系有效运行和所生产药品及相关产品检验检测必不可少的基本装备。随着信息技术在药品生产质量管理中的运用越来越多，相应仪器设备的配置也应与之适应。应用于质量管理的仪器设备，应与批准的生产工艺所采用的信息技术的程度相匹配，与所生产药品的质量管理要求的水平相一致，并能满足药品上市许可持有人责任履行的要求。检验检测所需要的仪器设备，种类、数量应能满足所生产药品生产过程中检验检测需要，符合批准的生产工艺和质量标准对检验检测的要求。用于药品生产检验检测仪器设备，应符合《计量法》的有关规定，经计量部门校准、检定。

        第四项为从事药品生产活动要有保证药品质量的规章制度，并符合国务院药品监督管理部门依据本法制定的药品生产质量管理规范要求。本项在原法“有保证药品质量的规章制度”的基础上，增加了“并符合国务院药品监督管理部门依据本法制定的药品生产质量管理规范要求”。

        从事药品生产活动不仅需要进行生产设施设备等硬件建设，同时还需要进行与之相适应的规章制度等软件建设。建立健全保证药品质量的规章制度，也就是要下大力气加强生产活动的科学管理，运用现代管理的理念、知识和技术，融合本法及依据本法制定的法规规章有关药品生产活动质量保证的规定规范，使之真正起到保证药品质量的关键作用，将硬件与软件建设二者之间的辩证统一关系在保证药品质量方面得到充分运用。。

        本项两层意思，第一层，从事药品生产活动，要有保证药品质量的规章制度；第二层，这个规章制度应当符合药品生产质量管理规范的要求。

        第一层，要有保证药品质量的规章制度，就是在申请药品生产许可时，已经有了成文的与所生产药品工艺流程、质量要求、规模基本适应的，推导起来能够保证药品质量的规章制度。

        保证药品质量的规章制度，是围绕所生产药品的质量，制定的人作用于原辅料、中间产品、成品和生产设施设备、仪器，调整人与人及岗位与岗位之间关系，监督、评估、考核生产活动岗位、环节和过程，明确管理组织体系和运行机制的，集药品生产本身管理、设施设备管理、人员管理等于一体的规则、规程体系，是覆盖药品生产所有活动规范人的操作行为、管理行为和自身行为及相互关系的章程章法。

        不同的药品因生产工艺、流程、质量要求不同，规章制度应有不同适应形式、切合形态和内在融合。不同的从事药品生产活动的主体，因人员素质、科技应用、管理水平和理念思路的不同，规章制度应有不同的内容设置、形态架构和价值体现。

        第二层，这个规章制度应当符合药品生产质量管理规范的要求，就是这个规章制度的内容架构、宽严尺度、规程规则、章程章法，应与药品生产质量规范的规定保持一致。

        《药品生产质量管理规范》，是由国务院药品监督管理部门制定的规范药品生产企业药品生产和质量管理的基本准则，适用于药品制剂生产的全过程和原料药生产中影响成品质量的关键工序，是从事药品生产活动必须实施的保证药品质量安全有效的强制性标准规定。《药品生产质量管理规范》的英文表述为《Good Manufacturing Practice Of drugs》，取其单词的首个字母，缩写为GMP。通常情况下，将《药品生产质量管理规范》简称为GMP。在国际上，GMP是世界各国对药品生产全过程监督管理普遍采用的法定技术规范，是20世纪70年代中期发达国家为保证药品生产质量管理的需要而产生的，也是世界卫生组织向各国推荐采用的技术规范。

        我国现行《药品生产质量管理规范》主要由两大部分构成，一部分是正本，一部分是附录。正本是药品生产质量管理的基本要求，主要从质量管理、机构与人员、厂房与设施设备、物料与产品、确认与验证、文件管理、生产管理、质量控制与质量保证、委托生产与委托检验、产品发运与召回、自检等方面，对防范控制药品生产过程中污染、交叉污染以及混淆、差错等风险，确保持续稳定地生产出符合预定用途和注册要求的药品，进行了严格详尽的规范。附录，是在正本的基础上对无菌药品、生物制品、血液制品等药品或者生产质量管理活动的特殊要求，另行制定的与正本具有同等效力的专项规范。如《无菌药品》《原料药》《生物制品》《血液制品》《中药制剂》《中药饮片》《医用氧》《取样》《计算机化系统》《确认与验证》等。每个附录都有自己特定的适用范围，针对专项产品或管理活动作出的特殊规范和要求。

        符合药品生产质量管理规范的要求，不是照抄照搬，而是根据拟生产药品的品种类型、生产工艺、质量要求、基本规模，依据质量管理规范中相应的规定，结合自身硬件投入水平和管理理念、思路、模式进行制定。药品生产质量管理规范是对所有药品生产活动所有行为的规范，到具体的生产活动应有必要的取舍。这是在制定规章制度时，需要注意的。再就是药品生产质量管理规范一段时间后，会依据新修订的本法、药品产业发展的现状、先进技术和管理在药品生产中的可应用程度进行修改，依据药品生产质量管理规范制定规章制度时，应注意最新版本的引用。

  保证药品质量的规章制度，作为申请药品生产许可的条件，要经得起与药品生产质量管理规范的符合性审查和保证拟生产药品质量的逻辑性推导。这是作为药品生产许可申请材料提交的最低要求。

辜颖

《药品管理法》实务解读（四十四）药品生产过程合法

        第四十三条　从事药品生产活动，应当遵守药品生产质量管理规范，建立健全药品生产质量管理体系，保证药品生产全过程持续符合法定要求。

        药品生产企业的法定代表人、主要负责人对本企业的药品生产活动全面负责。

        【解读】本条共两款，是关于从事药品生产活动必须保证药品生产全过程持续符合法定要求的规定。

       第一款，要求从事药品生产活动，应当遵守药品生产质量管理规范，建立健全药品生产质量管理体系，保证药品生产全过程持续符合法定要求。本款延续了原法药品生产企业必须按照国务院药品监督管理部门依据本法制定的《药品生产质量管理规范》组织生产的规定要求，但不再就认证作出规定。

        我国于1980年代初开始引进药品生产质量管理规范概念， 1988年由卫生部颁布了第一个药品生产质量管理规范，并逐步开始在药品生产中推行实施。1992年卫生部组织进行了修订，1998年国家药品监督管理局成立后重新修订并以第9号局令发布，现行的《药品生产质量管理规范》于2010年修订，卫生部令第79号发布。2001年依据原法规定，在全国全面加快监督实施药品生产质量管理规范，到2015年底所有实施药品生产质量管理规范的药品生产全部通过认证，未通过的均依法停止了生产。2017年《国务院关于取消一批行政许可事项的决定》（国发〔2017〕46号）对于药品生产质量管理规范(GMP)认证，依照法定程序提请全国人民代表大会常务委员会修订相关法律规定后取消。随后，药品监督管理部门尝试“两证合一”，开始推进将药品生产行政许可与药品生产质量管理规范(GMP)认证整合为一项行政许可。本法本次修订时，未再规定从事药品生产必须通过药品生产质量管理规范(GMP)认证，意味着施行了20年的药品生产质量管理规范(GMP)认证正式取消。

        药品生产质量管理规范(GMP)的强制实施和集中认证，在短时间内极大提高了我国药品产业的发展水平，尤其是质量管理水平，加快了对标国际先进技术的进程，淘汰了落后产能，为持续保证药品质量的安全有效，发挥了积极的推进作用，提供了稳定的制度支撑。经过多轮的认证和跟踪检查，药品生产质量管理规范(GMP)的实施奠定了药品生产质量管理的基础，积累了监督实施的经验，也为认证的取消提供了条件。

        一、从事药品生产活动，应当遵守药品生产质量管理规范

        药品生产质量管理规范是对本法及依据本法制定的法规规章有关药品生产规定的技术性细化与规范，对于从事药品生产活动具有更强、更直接、更基础的依据性和指导性。依法生产药品，就应当遵守药品生产质量管理规范，遵守药品生产质量管理规范，也就执行了本法有关药品生产的规定，所从事的药品生产活动就是合法的药品生产活动。

        质量结果需要过程控制。现代生产越来越强调和重视加强生产过程质量控制，以达到最终产品符合或超过质量标准。无论是理论研究还是生产实际，都充分证明了生产过程质量控制对最终产品的质量影响。药品生产自然也不例外。尽管最终产品是经检验确定其是否合格，但如果生产过程质量控制的好，可以保证检验合格或提高检验的合格率，避免因检验不合格造成生产浪费，无端加大生产成本。再者，药品标准是衡量药品质量的最低要求，其本身也存在滞后、缺陷和不完善的地方，仅仅依靠药品标准确认药品质量的安全有效也是有限的。加之检验过程也不是完美无缺的，试剂、仪器、操作，任何一点误差，都有可能影响检验结果的准确。而生产过程良好的质量控制，可以弥补标准、检验的不足和缺憾。药品生产质量管理规范，涵盖了药品生产全部过程的质量管理。

        质量保障受制药品属性。药品是事关人体健康和生命安全的特殊商品，正是因为这一点，无论怎样强调其质量都不为过。但到具体的药品，不同的种类有不同的生产过程和方法，即便是同一种药品也会有不同的工艺路径。化学合成的、中药提取的、化学合成加中药提取的、生物工程的、加工炮制的等等，不同的生产方法对药品质量的保障有不同的要求。这就需要有一个能够满足各类药品生产需求的药品质量管理规范作为基础，为不同种类药品生产的质量保障提供基本依据。

        质量追求挤占利润空间。质量追求无疑需加大生产成本，而生产成本的加大又无疑挤压了药品的利润空间。本法对药品生产质量的一系列规定，是出于药品预防、治疗、诊断疾病的社会属性，但药品再特殊，仍是商品，是商品其追求利润最大化的属性就永远存在。以最低的质量要求控制生产过程，甚至不惜降低生产条件、利用标准的漏洞减少生产成本，以赚取尽可能多的利润。这种现象至今仍然存在，严重影响了药品质量和药品产业的健康发展。药品商业属性的逐利性，要求其生产过程有强制的质量保障，实现以质量求生存求发展，获取正当利益的良性循环。

        综上，本法规定从事药品生产活动，应当遵守药品生产质量管理规范，以作为从事药品生产活动的主体保障保证药品质量的强制性要求。

        二、从事药品生产活动，应当建立健全药品生产质量管理体系

        药品生产质量管理体系，是指所从事的药品生产活动中的所有决定、影响药品质量的彼此相互关联、相互作用的行为，构成的具有保证药品质量功能的有机整体。建立健全药品生产质量管理体系，就是将遵守药品生产质量管理规范与所从事的药品生产活动相结合，化一般规范要求为适合所生产药品质量保证特点的特殊规定，使之具体化、个性化，与药品生产主体的特质相适应。

        体系性保证是实现药品质量的基础。原法要求“药品生产企业必须按照国务院药品监督管理部门依据本法制定的《药品生产质量管理规范》组织生产”，并未对建立健全药品生产质量管理体系作出规定。修订作出这一规定，一是因为取消了药品生产质量管理规范(GMP)认证，由原来药品生产活动在迎接和接受认证的过程中，被形成质量管理体系，为主动建立健全药品质量管理体系。二是明确提出药品质量管理体系的概念，以强化药品生产主体对所有生产活动全面加强药品质量管理的整体意识，更加自觉的遵守药品生产质量管理规范（GMP）。三是对药品生产主体承担药品质量主体责任、履行药品质量保证义务的强化。药品生产是一个复杂的系统工程，其人员管理、物料管理、设备管理、生产过程管理，及相互之间的作用、影响，都与药品质量有关，决定药品质量的优劣，脱离上述管理的质量管理是不存在的，即便有也是不切实际和起不到质量管理作用的。所以药品质量管理一定是体系性的，是贯穿药品生产全部过程、覆盖药品生产所有活动的，并使之互为关联、互为保证的有机整体。

        体系建设要有清晰的质量管理理念。建立健全药品生产质量管理体系，不是对药品生产质量管理规范（GMP）的生吞活剥和机械照搬，而是在药品生产主体质量管理理念下的活的运用。药品生产主体应根据所生产药品的生产、用途等特点，提炼出有质量追求、质量文化内涵的质量管理理念，形成全员质量管理愿景，统领、定位药品生产质量管理体系建设，进而以质量推进品牌。

        体系建设需要有切实可行的管理手段和方法架构。管理手段和方法应与药品生产主体的质量理念、人员状况、生产技术等情况相适应，既不能脱离人员整体素质和生产技术水平的实际，也不能受其局限。比如人员的管理，组织怎么结构、岗位如何设置、岗位责任怎么明确、入职条件如何设定，以及人员培训、技能评定、绩效考核与奖惩的方法等。比如生产设施设备的先进程度，采用怎样的生产技术，机械的、半自动的、自动的，还是智能的；生产的连续性是分段生产，还是联动生产。比如质量管理对所有质量节点的控制和风险防范，是手工的，还是智能的，智能的智能化程度有多高，有无药品生产质量管理的信息化管理平台，涉及药品质量的生产数据是录入的还是生产设备自动生成接入的，数据的处理、放行是人工操作还是平台自行处理。比如药品上市销售后质量追踪的方法，追溯的技术运用、不良反应监测的制度、质量风险反馈的途径等等。如何取舍，除了本法及依据本法制定的法律法规规章和规范性文件，特别是药品生产质量管理规范（GMP）等规定的要求外，更多的取决于药品生产主体决策层质量管理的决心，取决于所生产药品的风险度、资金投入能力、市场预期等因素。但无论怎样取舍，所要达到的要求都不能低于药品生产质量管理规范（GMP）的规定，因为药品生产质量管理规范（GMP）是药品生产活动所必须遵守的最低标准。

        三、从事药品生产活动，应当保证药品生产全过程持续符合法定要求。

        同样，这一规定也是原法中没有的，应该是本法修订取消药品生产质量管理规范（GMP）认证后对药品生产主体的弥补性要求，即在未经药品监督管理部门组织认证的情况下，能够自主的保证药品生产全过程持续符合法定要求。

        法定要求。这里的法定要求，应该是一个比较宽泛的概念，既包括本法，也包括《中医药法》《疫苗管理法》，以及依据这三部法律制定的法规、规章、规范性文件和技术规范、质量标准，同时还包括适用于药品生产活动的其他法律、法规和规章。比如《安全生产法》《特种设备安全法》等。如果生产的药品是中药或疫苗，应首先符合《中医药法》《疫苗管理法》的规定要求，《中医药法》《疫苗管理法》没有规定的，再适用本法的规定要求。

        持续符合。始终保持符合的状态，是药品生产管理水平的基本体现。从目前监管掌握的情况看，很多药品生产企业的很多时候，药品生产活动并不全部符合法定要求。不符合的原因很多，有决策层守法生产意识不强、管理层管理不严、岗位责任不到位的原因，也有利益驱动不惜超出法定要求的原因。往往在申请换证、变更，接受检查时，符合的多一点，状态好一点，而平时就有可能差一点。客观上，药品的质量也不会因一时的不符合或个别环节的不符合，就一定会出现问题，即便出了问题就一定会被发现，加之再恶意钻药品质量标准的空子，不符合状态就有了存在的条件。所以本法强调持续符合。持续符合，首要的是要达到符合法定要求的状态，这个一般不难，通常是在生产许可时，是在药品监管部门的强制下达到，否则是不可能发给药品生产许可证的。难的是持续符合，并根据生产的实际情况和市场反馈，不断提高完善，高于法定要求。这里面有两点非常重要，一是符合法定要求的药品生产管理体系健全完善，一旦启动具有自我运行的能力；另一是从决策层、管理层到具体岗位从事药品生产活动的组织及人员，具有保持生产状态持续符合法定要求的内生动力。而内生动力源往往来自于对法的敬畏、守法的自觉和对守法状态的奖惩激励。

        全过程。药品生产的全过程，是指所生产药品申请上市注册经国务院药品监督管理部门批准的生产起点至终点，生产未实行上市注册的中药饮片为生产许可时批准的加工炮制的起点至终点。不同的药品生产活动有不同起始点，有的药品生产是从原料合成到制剂生产，有的是从原料药开始直接从事制剂生产，关键是看监管是怎么批的，而不是由生产企业自己认定。企业可以在经批准的生产过程起终点向前后延伸，拓展生产过程的管理长度，增强法定生产过程的法律符合性，但不能低于经批准的生产过程。在这个过程中的所有环节，包括这个环节中的物料、设备、操作、质量指标、生产数据等，有法定要求的，都应当符合。

       第二款，要求药品生产企业的法定代表人、主要负责人对本企业的药品生产活动全面负责。本款是本法修订后新增加的内容，主要是强调法定代表人、主要负责人在药品生产活动中的责任。

        从法定代表人、主要负责人在药品生产企业中的地位和作用，决定了其应当对本企业的药品生产活动全面负责，这似乎是理所当然的事，似乎并不需要法律进行专门的规定。之所以本法修订后专门列出一款进行规定，很大程度上是因为在现实中，许多法定代表人、主要负责人忽略了药品生产质量管理的责任，将主要精力放在了药品生产的经济效益上，将质量责任推到了分管质量的副职身上。最终因为法定代表人、主要负责人履行全面责任的缺陷，导致药品生产不能符合法定要求，药品难以达到安全有效的质量要求。

        本款所指的法定代表人、主要负责人，是指药品生产许可证上法定代表人、主要负责人栏中填写的人。不管事实上是谁在管理经营企业，负责药品的生产活动，本法认定的是药品生产许可证上的填写之人，这个人应当承担本法规定的责任。因为药品生产许可证是本法认定的法定证件，所填写的内容均具有法律效力。

        本款规定药品生产企业的法定代表人、主要负责人对本企业的药品生产活动全面负责，包含了本法规定的药品生产企业的法定代表人、主要负责人应当承担的所有责任，带有兜底条款的性质。在本法的后续条款中，会有药品生产企业的法定代表人、主要负责人因为本企业药品生产活动出现的违法行为，必须承担相应法律责任的具体规定。正是因为有针对药品生产企业法定代表人、主要负责人法律责任条款的存在，所以本法要在本款对他们作出对本企业药品生产活动全面负责的规定。

辜颖

《药品管理法》实务解读（四十五）标准、核准工艺

        第四十四条　药品应当按照国家药品标准和经药品监督管理部门核准的生产工艺进行生产。生产、检验记录应当完整准确，不得编造。

        中药饮片应当按照国家药品标准炮制；国家药品标准没有规定的，应当按照省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门制定的炮制规范炮制。省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门制定的炮制规范应当报国务院药品监督管理部门备案。不符合国家药品标准或者不按照省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门制定的炮制规范炮制的，不得出厂、销售。

        【解读】本条共两款，是关于药品生产活动必须按照国家药品标准和经药品监督管理部门核准的生产工艺进行生产的规定。

        第一款，药品应当按照国家药品标准和经药品监督管理部门核准的生产工艺进行生产。生产、检验记录应当完整准确，不得编造。

        这是要求药品必须按批准的进行生产，并对生产包括检验过程进行如实、完整、准确的记录。

        一、应当按国家药品标准进行生产

        本法第二十八条中规定“药品应当符合国家药品标准”。符合国家药品标准的前提就是按照国家标准进行生产，或者说只有按照国家标准生产的药品，才有可能符合国家药品标准，这是一般的常识和不需要过多解释的逻辑关系。

        这里所说的国家药品标准，不是泛泛的药品标准，而是所生产的药品上市注册时国家药品监督管理部门核准的标准，有可能是《药典》收载的标准、有可能国家颁布的未收入《药典》的标准，也有可能是经国家药品监督管理部门核准的高于国家标准的标准，或尚未有国家标准上市注册时经核准的标准。

        按国家药品标准生产，就是按经国务院药品监督管理部门核准的上述某一种标准中规定的事项进行生产。单方制剂药品标准规定药品是由什么物质构成，分子式是怎样的，含量值应该在怎样的范围等；中药或者复方制剂药品标准规定药品的处方是什么，有哪些成份组成，制法是什么等；中药饮片标准规定来源自哪里、怎样的炮制方法、性味与归经等。除上，药品标准还有性状、鉴别、检查、含量测定、适应症或者功能主治或者作用与用途、用法用量、注意、规格、贮藏、类别等项构成。不同的药品其标准设置的项及规定亦不同，项的设置因药品而异，以能完整、准确概括、确认药品质量为前提。这些都是生产药品应当执行的最基本要求。

        注意这里的生产是包括检验在内的由原料到成品的整个生产过程，而药品标准也是检验所生产的药品是否符合国家药品标准的基本依据，这是应当按国家药品标准生产的另一层意思。

        二、药品应当按照经药品监督管理部门核准的生产工艺进行生产

        生产工艺是批准药品注册上市的内容之一，是本法要求并经法定程序核准的药品上市的必要条件。

        1.生产工艺是药品上市注册时，作为是否具备上市注册条件由国务院药品监督管理部门依法核准的，具有实现药品生产、保证药品质量达到国家药品标准的法定性。

        2.生产工艺与药品标准的对应性，决定了药品生产应当按照核准的工艺进行。再完善的标准也是有限的，再新的标准一旦颁布就已经滞后，标准的有限性和滞后性，就需要生产工艺去弥补，通过工艺对过程的次序、流程安排和数据、风险控制，防止节外生枝，将产品质量导向、归结于药品标准。药品标准设置的检验项再多，也不可能穷尽世上所有的物质，这就需要生产工艺的控制，使其生产过程不产生检验覆盖不到的物质。生产工艺既是对药品生产的实现，又是生产结果符合药品标准的保证。

        3.生产工艺是从技术的角度对生产过程的强制性规范，尽管不按核准的生产工艺进行生产，也有可能达到国家药品标准的要求，但这种达到是建立在标准有限性基础上的，不能保证标准未规定到的是安全有效的，不会对人体造成伤害。但正是这种可能性的存在，使得一部分药品产生企业绕过核准的生产工艺生产，以降低生产成本，谋求利益的最大化。按核准的生产工艺生产药品，是本法的强制性规定，否则依据本法将会受到较为严厉的行政处罚。

        4.在生产过程中，发现经核准的生产工艺不能满足生产，或因为新技术、新设备、新工艺的应用需要调整、改变生产工艺，属于重大变更的，应当以补充申请方式向国家药监局申报，经批准后实施；属于中等变更的，应当在变更实施前，报所在地省、自治区、直辖市药品监督管理部门备案；属于微小变更的，应当在年度报告中报告。

        重大、中等、微小变更的界定，国家药监局关于药品生产工艺变更研究技术指导原则中有相应的规定。主要从变更可能对产品安全性、有效性和质量可控性产生的影响进行划分：

        重大变更，需要通过系列的研究工作证明变更对产品安全性、有效性和质量可控性没有产生负面影响；

        中等变更，需要通过相应的研究工作证明变更对产品安全性、有效性和质量可控性不产生影响；

        微小变更，对产品安全性、有效性和质量可控性基本不产生影响。

        三、生产、检验记录应当完整准确，不得编造

        前面讲到检验是生产过程的一部分，但对于检验记录却有相对的独立性，尽管生产记录中有检验的内容，但主要是取样记录和检验结论，缺少检验过程的完整记录。

        1.药品生产记录。是实时、现场记录药品生产活动形成的材料。生产记录应当完整、准确主要表现在：

        （1）体系性。药品生产记录是记录药品生产活动的总称，是由每个品种的每批药品生产的记录组成，每个批次药品生产记录又有批生产记录和批包装记录，批生产记录和批包装记录又是由若干记录有各个生产环节详细情况的文件构成。

        （2）依据性。药品生产记录所记录的事项，应当依据现行核准的生产工艺及批准的工艺规程的相关内容制定。

        （3）真实性。一是实时，即在具体生产行为发生的同时进行记录，而不是事后补记；二是现场，即在具体生产行为的发生地当场记录，这个当场包括人机对话的界面和智能生产自动生成；三是吻合，记录的事项与实际发生的情况完全一致，且每项操作时均有记录；四是确认，每项记录完成后，均应由生产操作及相关人员确认并签注姓名和日期。

        （4）还原性。最终形成的批生产记录可追溯该批产品的生产历史以及与质量有关的情况，能够有效的还原生产过程。这是批生产记录的终结意义所在，一旦药品质量出现问题了，可通过批生产记录进行追溯，以发现造成药品质量问题的具体原因，进而纠正、改进和防范。

        （5）逻辑性。药品生产记录有其自身内在的逻辑性，每项记录、每份记录都不是独立的存在，相关之间具有一定的关联和规律。比如物料平衡、数值变化范围、发生时间的次序等。

        2.药品检验记录。与生产记录一样，是实时、现场记录药品及生产的原辅料、包材、中间产品等检验活动形成的材料。检验记录应当完整、准确主要表现在：

        （1）应检尽检。凡是与药品生产有关、有可能对药品质量产生影响可检验的检材，悉数检验。原料、辅料、中间产品、包材和容器、水，以及洁净区的洁净度、生产设备清洗和清场等环境检验检测。除了种类外，对于影响直接、风险较大的，还应按生产批次检、定期检或每次操作均检。一般情况下，原料、辅料、包材和容器，购进后应至少检验一次，如果严一点或质量管控高的，每次投料和使用前都应检验。中间产品当批批检，水、洁净区当定期检测，生产线及设备每次清场后当检验一次，特别是共线生产的设施设备。

        （2）有始有终。每项检验从采样到报告的出具，采样凭证、收样记录、检验记录、检验报告，所有的环节记录齐全、数据详实、签名真实。

        （3）足够支撑。每一个检验结论都有足够的检验数据予以支撑，原始记录可以还原检验过程、检验结论可以验证。同一批次产品生产过程中相关项目的检验，其结论应具关联性，与最终产品的检验结论应因果对应。

        （4）仪器记录。一是检验仪器、设备的校验记录，什么人什么时间依据什么采用什么方式进行校验，校验结果是否具有法定性；二是检验仪器、设备的使用记录，什么仪器、设备，什么时间起至什么时间止，由什么人使用，用于什么检验检测；三是对应检验记录，仪器、设备校验的有效性，使用人、使用时间、用于有检品等，与检验记录具有吻合性，能够证明检验事实的存在。

        3.不得编造。不同于前述的规范性要求，不得编造是禁止性规定，即药品生产、检验记录不允许没有事实依据的编写臆造。编造的表现主要有：

        （1）无实时、现场的原始记录，根据核准的生产工艺和企业的工艺规程的需要，编制生产、检验记录；

        （2）根据产品的检验结果，在原始记录不全不完整的情况下，倒推生产、检验记录；

        （3）修改重要的有可能对药品安全性、有效性产生影响的生产、检验数据及相关值；

        （4）未按国家药品标准进行生产、检验，或者擅自改变经核准的生产工艺，但却按国家药品标准和核准的生产工艺编制生产、检验记录，甚至形成阴阳生产、检验记录。

        在规范性规定明确后，再强调禁止性规定，这是本法本次修订的一个重要特点，除了突出强调外，主要是为法律责任中设置对应的规定。这里明确不得编造，在法律责任规定中就有编造生产、检验记录的罚则。

        第二款，中药饮片应当按照国家药品标准炮制；国家药品标准没有规定的，应当按照省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门制定的炮制规范炮制。省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门制定的炮制规范应当报国务院药品监督管理部门备案。不符合国家药品标准或者不按照省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门制定的炮制规范炮制的，不得出厂、销售。

        这一款是对前款的补充，是对我国特有的中药饮片生产的标准执行问题所作的专门规定。

        一、中药饮片应当按照国家药品标准炮制；国家药品标准没有规定的，应当按照省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门制定的炮制规范炮制。

        中药饮片是我国传统医药的重要组成部分，历史悠久，在中华民族的生存繁衍上曾经发挥了不可缺少的极其重要的作用。由于是多地起源，民间传承，实践积累，加上我国地域辽阔，古时交通信息不畅，形成了不同地区的不同用药习惯。造成一物在此地是饮片，在彼地就有可能不是饮片；同物异名、同名异物等现象的客观存在。本着尊重历史、尊重现实，尊重地区间的不同用药习惯和差别，新中国建立后就开始地方中药饮片及炮制方法的收集和规范，逐渐形成了省级地方政府药品监督管理部门统一制定的中药饮片炮制规范，并一直延续至今。其中一部分全国通用、公认的中药饮片，收载进了《中国药典》，一部分经生产企业申请注册取得了药品批准文号。药典收载和取得批准文号中药饮片的炮制方法，就成了国家药品标准。《中国药典》每五年修订一次，每次修订都有一定数量的中药饮片收录，收录到《中国药典》的中药饮片，省级炮制规范的相同品种即停止执行，再次修改时将不再收录。

        因此，中药饮片的标准就有两个层级，一个是国家标准，即《中国药典》收载的标准和申请注册时经国务院药品监督管理部门核准的标准。另一是地方标准，即省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门制定的炮制规范。

对于中药饮片的生产，所生产的饮片有国家标准的优先且必须按照国家标准炮制，没有国家标准的，按生产所在地或销往地的省级药品监督管理部门制定炮制规范炮制。这是对中药饮片生产的强制性要求，所有的中药饮片生产活动都必须遵守。

        本法的这一规定，还是对地方中药饮片炮制规范法律地位的明确，是赋予了省级中药饮片炮制规范属于法定标准的效力。

        二、省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门制定的炮制规范应当报国务院药品监督管理部门备案。

        予以备案，至少有以下几个方面的意义：

        1.经国务院药品监督管理部门备案的炮制规范，有了国家层面的意义，提升省级炮制规范的权威性和效力。

        2.便于统一各地炮制规范的格式，在内容编排、文字表述、篇目架构等方面，不宜出现太大的差异。

        3.适时了解、掌握各地炮制规范的制定、修改情况，以为指导全国中药饮片的监管提供基础资料和标准层面上的依据。

        4.为减少差异化，逐步消除一物此地为饮片、彼地非饮片，同物异名、同名异物等现象，向全国统一的中药饮片国家标准过渡，具有探索尝试、积累经验和操作层面上的意义。

       三、不符合国家药品标准或者不按照省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门制定的炮制规范炮制的，不得出厂、销售。

        这是对最终产品的规定，中药饮片的生产，除了生产过程必须按照国家药品标准或者省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门制定的炮制规范炮制外，生产出的饮片还必须符合国家药品标准或者省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门制定的炮制规范。即生产过程的符合与生产结果的符合应当同时满足。

        再就是与前款一样，在对中药饮片的生产作出规范性规定后，再作出禁止性强调，以为法规、规章对此项规定的细化、配套和法律责任的设置提供必要的依据和铺垫。

辜颖

新《药品管理法》实务解读（四十六）原料辅料

        第四十五条　生产药品所需的原料、辅料，应当符合药用要求、药品生产质量管理规范的有关要求。

        生产药品，应当按照规定对供应原料、辅料等的供应商进行审核，保证购进、使用的原料、辅料等符合前款规定要求。

        【解读】本条共两款，是关于药品生产的原辅料应当符合药用和GMP相关要求的规定。

        原料、辅料是药品生产的基本材料，是药品生产过程的起点产品，是除包装材料之外生产中使用的任何物料，是事关药品生产及所生产的药品能否安全有效的源头。所以本条是本法就药品生产所需的原料、辅料作出的原则性规定。

        2017年11月30日，原国家食品药品监督管理总局发布《关于调整原料药、药用辅料和药包材审评审批事项的公告(2017年第146号)》，为贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》（厅字〔2017〕42号）与《国务院关于取消一批行政许可事项的决定》（国发〔2017〕46号），取消药用辅料审批，原料药、药用辅料在审批药品制剂注册申请时一并审评审批。

        国家药品监督管理局药品审评中心建立原料药、药用辅料登记平台与数据库，有关企业或者单位可通过登记平台提交原料药、药用辅料登记资料，获得原料药、药用辅料登记号，待关联药品制剂提出注册申请后一并审评。

        已获得登记号的原料药、药用辅料企业，应当严格按照国家有关要求进行管理，保证产品质量，并在获得登记号后按年度提交产品质量管理报告；在产品发生变更时应当及时在登记平台中变更相关信息，并在实施变更前主动告知使用其产品的药品制剂申请人。

        药品制剂申请人申请制剂注册时，在获得登记号的原料药、药用辅料中选用适宜的作为注册内容一并申请，并对选用原料药、药用辅料的质量负责。

        第一款，生产药品所需的原料、辅料，应当符合药用要求、药品生产质量管理规范的有关要求。

        一、原料

        原料是构成药品有效性的基本来源，不同类型的药品生产，所需原料也不一样。化学药品制剂的原料是指原料药；生物制品的原料是指原材料；中药制剂的原料是指中药材、中药饮片和外购中药提取物；原料药的原料是指用于原料药生产的除包装材料以外的其他物料。

        原料符合药用要求、药品生产质量管理规范的有关要求是指：

        1.具有药用价值，能够提供所生产的药品需要的有效成份。不同的药品有不同的生产方式，提供的形式也有所不同。有些是直接提供，比如单分子结构的化学药品制剂，就是由具有相同分子结构的原料药提供；比如多个成份的复方制剂，由多个原料药按一定的比例混合而成。有些是间接提供，比如运用发酵工艺生产的药品，化工合成的原料药，原料本身可能并不直接含有药品的有效成份，但一定能满足生物发酵和化工合成的需要。

        2.符合相应的质量标准，达到所生产的药品所需要的质量要求。原料为原料药或中药饮、中药材的，应当符合国家药品标准或省级中药饮片炮制规范、中药材标准。原料为其他的是经生产、加工的产品，应当符合其国家标准，尚未有国家标准的，应当符合其行业标准；是未经生产、加工的原材料，有标准的应当符合标准，没有标准的应当经检验检测证明其具有作为的价值。

        3.药品生产质量管理规范是依据本法制定的规范药品生产质量管理行为的部门规章，规定原料应当符合药品生产质量管理规范的有关要求，一是要求在制定修改药品生产质量管理规范时，应当有药品生产所需要原料在保证药品质量方面的规定；另一是赋权药品生产质量管理规范，当新技术、新工艺在药品生产中的应用，以及新型药品对原料提出新要求时，药品生产质量管理规范可以及时的修改或以附录的形式补充。毕竟相对于本法，规章的修改要容易的多。第三，经生产、加工属于产品的原料，其生产、加工过程应当遵守药品生产质量管理规范。

       二、辅料

        原法第一百零二条第三款规定“辅料，是指生产药品和调配处方时所用的赋形剂和附加剂”。本次修订后取消了这一规定，但并未有新解释。

        药用辅料广义上指的是能将药理活性物质制备成药物制剂的非药理活性组分。国际药用辅料协会将辅料定义为药物制剂中经过合理的安全评价的不包括有效成份或前体的组分，其作用一是在药物制剂制备过程中有利于成品的加工；二是提高药物制剂的稳定性，生物利用度和病人的顺应性；三是有助于从外观上鉴别药物制剂；四是改善药物制剂在贮藏或应用时的安全性和有效性。

        药用辅料在药品监管中是指生产药品和调配处方时使用的赋形剂和附加剂，是为解决制剂的成型性、有效性、稳定性、安全性加入处方中除主药以外的一切药用物料的统称，是药物制剂的基础材料和重要组成部分，是保证药物制剂生产和发展的物质基础，对制剂的质量、安全性和有效性有关直接影响，具有提高药物疗效、降低药物毒副作用、提高生物利用度等重要作用，在制剂剂型和生产中起着关键的作用。辅料可从来源、化学结构、用途、剂型、给药途径等进行分类。

        辅料符合药用要求、药品生产质量管理规范的有关要求是指：

        1.非药物活性物质。药物活性物质是药品有效性和发挥药品作用的来源，非药物活性物质就是不会产生药品的有效性，即便在药品的生产过程中经过一系列的工艺处理，仍然不具有药品的功效。

        2.化学性质稳定，不易受温度、pH值、光线、保存时间等的影响。制剂在生产过程中，温度、PH值等环境会发生一系列变化，制剂生产后还有一定的有效期限，需要辅料在这一系列变化中和有效期内具有良好的稳定性，化学性质不发生变化。

        3.与主药无配伍禁忌，不发生相互作用，一般情况下不影响主药的剂量、疗效和制剂主成分的检验。

        4.具有赋形、充当载体、提高稳定性，以及增溶、助溶、调节释放等功能。这是对辅料在功能上的总体要求，对于辅料的具体品种，不同的辅料有不同的功能。

        5.对人体无毒害作用，具有对人体健康不产生影响的安全性。

        6.辅料的残留溶剂、微生物限度、热原、细菌内毒素、无菌等应符合所应用制剂的相应要求。

        7.符合药用的质量标准。有辅料国家标准的，执行国家标准，没有国家标准的，应与所配伍主药进行安全性验证，达到辅料国家标准的相关要求。目前，药典收载的药用辅料有100多种，实际在用的是500多种。

        8.既要求药品生产质量管理规范要有药用辅料生产质量管理的规定，又赋权药品生产质量管理规范根据辅料的发展需要进行修改，同时药用辅料的生产还应遵守药品质量管理规范。2006年3月23日，原国家食品药品监督管理局印发了《药用辅料生产质量管理规范》，以规范药用辅料生产的质量管理，确保辅料具备应有的质量和安全性，符合使用要求。目前这一规范仍现行有效，本法作出辅料应当符合药品生产质量管理规范的有关要求后，国家药品监督管理局依据本法将会对药用辅料生产质量管理的规范形式，作出相应的调整。

        目前，我国药品生产所使用的辅料，绝大部分是按药品管理的，由国家药品监督管理局注册审批，发给药品批准文号。也有少量的历史遗留下来的省级药品监督管理部门审批的，使用的是地方批准文号。还有一部分是非药用级，是一些药品生产在没有药用辅料可用的情况下，采用其他级别的产品，如食品级的。2017年11月30日，原国家食品药品监督管理总局发布《关于调整原料药、药用辅料和药包材审评审批事项的公告(2017年第146号)》发布后，药品监督管理部门不再单独受理药用辅料注册申请，改由制剂注册申请人申请制剂注册时一并提出，实行关联审评审批，但对于已经取得上市注册的药品，是一种历史存在。

        第二款，生产药品，应当按照规定对供应原料、辅料等的供应商进行审核，保证购进、使用的原料、辅料等符合前款规定要求。

        本款是对前款要求在购进渠道上的补充性规定。

        前面讲了原料、辅料对药品生产及所生产药品的安全有效的重要性，所以在购进、使用原料、辅料时，不仅要看原料、辅料本身是否符合生产要求，还要看原料、辅料的供应商及供应渠道能否保证其质量。其审核的意义在于：

       一、以来源的合法性保证质量的可信性

        原料、辅料有一部分本身就是药品或按药品管理的，比如原料药、中药饮片、药用辅料等，这一部分的供应商无论是生产企业还是经营企业，都应当经批准获得药品生产、经营的许可，应当对他们是否具有药品生产、经营资质，且生产、经营范围是否包含所供应的原料、辅料进行审核。对于非药品原料和尚未按药品管理的辅料供应商，应是经工商登记注册的合法生产、经营企业，应许可的应当取得相关生产、经营许可证。比如食品级的原料、辅料，就应当取得食品生产、经营许可证。审核供应商的资质，主要是确认购进、使用的原料、辅料为合法生产、销售的，以来源的合法性保证质量符合标准和药品生产要求。

        二、以质量保证能力考察其质量的可靠性

        合法生产、销售的原料、辅料是不是质量就一定符合标准和满足生产要求，即便有些产品出厂时是合格的，但到了采购者手中是不是还是合格的，毕竟有相当一部分原料、辅料对储运的条件是有要求，有些还很严苛。因此，供应商是否具有保证所供应原料、辅料质量的能力，具备满足储存、运输的条件，使之供应的原料、辅料送达采购者后持续符合质量要求。

        三、有利于对原料、辅料质量进行溯源

        对来源的审核，就是打通了溯源的渠道。本法规定国家建立药品追溯制度，当药品质量从销售、使用终端追溯到生产，需要进一步追溯时，就是原料、辅料。2006年4月，广州中山大学第三附属医院患者在使用了齐齐哈尔第二制药厂生产的亮茵甲素注射液后出现了急性肾功能衰竭症状。后经调查证实，引起该严重不良反应的原因为生产亮茵甲素注射液的齐齐哈尔第二制药厂在使用辅料时，将原本批准使用的丙二醇，替换成二甘醇。再进一步溯源，为个人伪造资料假冒生产企业用二甘醇冒充丙二醇供应给齐齐哈尔第二制药厂。以及2012年的铬胶囊事件，2015年银杏叶事件，都反映出对原料、辅料追溯的重要性和必要性。

        生产药品所需的原料、辅料，都是药品上市注册时关联审批的内容，应当使用什么样的原料、辅料，以经同意注册上市的批准文件为准，但在具体生产使用时，应当遵守本条的规定。

辜颖

《药品管理法》实务解读（四十七）药包材和容器

        第四十六条　直接接触药品的包装材料和容器，应当符合药用要求，符合保障人体健康、安全的标准。

        对不合格的直接接触药品的包装材料和容器，由药品监督管理部门责令停止使用。

        【解读】本条共两款，是关于直接接触药品的包装材料和容器应当符合药用要求的规定。

        直接接触药品的包装材料和容器，系指药品生产企业生产药品和医疗机构配制制剂所使用的直接与药品接触的包装和盛载药品的材料和容器，简称为药包材。药包材是由一种或多种材料制成的包装组件组合而成，从药品的最小包装单元看，几乎就是药品的一部分。

        通常情况下，药包材按材质、形制和用途进行分类。

        按材质分类可分为塑料类、金属类、玻璃类、陶瓷类、橡胶类和其他类（如纸、干燥剂）等，也可以由两种或两种以上的材料复合或组合而成（如复合膜、铝塑组合盖等）。常用的塑料类药包材如药用低密度聚乙烯滴眼剂瓶、口服固体药用高密度聚乙烯瓶、聚丙烯输液瓶等；常用的玻璃类药包材有钠钙玻璃输液瓶、低硼硅玻璃安瓿、中硼硅管制注射剂瓶等；常用的橡胶类药包材有注射液用氯化丁基橡胶塞、药用合成聚异戊二烯垫片、口服液体药用硅橡胶垫片等；常用的金属类药包材如药用铝箔、铁制的清凉油盒。

        按用途和形制分类可分为输液瓶（袋、膜及配件）、安瓿、药用（注射剂、口服或者外用剂型）瓶（管、盖）、药用胶塞、药用预灌封注射器、药用滴眼（鼻、耳）剂瓶、药用硬片（膜）、药用铝箔、药用软膏管（盒）、药用喷（气）雾剂泵（阀门、罐、筒）、药用干燥剂等。

        1991年5月28日，原国家医药管理局第10号令发布《药品包装用材料、容器生产管理办法（试行）》，对从事药品包装用材料、容器（重点是直接接触药品的产品）的生产实行许可管理，须取得《药品包装用材料、容器生产企业许可证》。

        2000年4月29日，原国家药品监督管理局第21号令发布《药品包装用材料、容器管理办法》(暂行)，对药包材实行注册管理，经药品监督管理部门注册并获得《药包材注册证书》后方可生产。未经注册的药包材不得生产、销售、经营和使用。并将药包材产品分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ三类。Ⅰ类药包材指直接接触药品且直接使用的药品包装用材料、容器。Ⅱ类药包材指直接接触药品，但便于清洗，在实际使用过程中，经清洗后需要并可以消毒灭菌的药品包装用材料、容器。Ⅲ类药包材指Ⅰ、Ⅱ类以外其它可能直接影响药品质量的药品包装用材料、容器。废止了《药品包装用材料、容器生产管理办法（试行）》。

        2004年7月20日，原国家食品药品监督管理局第13号令发布《直接接触药品的包装材料和容器管理办法》，规定生产、进口和使用药包材，必须符合药包材国家标准，并制定注册药包材产品目录，对目录中的产品实行注册管理，不再对药包材产品进行分类。废止了《药品包装用材料、容器管理办法》(暂行)。

        2017年11月30日，原国家食品药品监督管理总局发布《关于调整原料药、药用辅料和药包材审评审批事项的公告(2017年第146号)》，为贯彻落实中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》（厅字〔2017〕42号）与《国务院关于取消一批行政许可事项的决定》（国发〔2017〕46号），取消药包材审批，药包材在审批药品制剂注册申请时一并审评审批。由国家药品监督管理局药品审评中心建立药包材登记平台与数据库，有关企业或者单位可通过登记平台提交药包材登记资料，获得药包材登记号，待关联药品制剂提出注册申请后一并审评。获得登记号的药包材企业，应当严格按照国家有关要求进行管理，保证产品质量，并在获得登记号后按年度提交产品质量管理报告；在产品发生变更时应当及时在登记平台中变更相关信息，并在实施变更前主动告知使用其产品的药品制剂申请人。药品制剂申请人申请制剂注册时，在获得登记号的药包材中选用适宜的药包材作为注册内容一并申请，并对选用药包材的质量负责。

        第一款，直接接触药品的包装材料和容器，应当符合药用要求，符合保障人体健康、安全的标准。

由于药包材与药品接触的直接性，本身的质量、安全性、使用性能以及药包材与药物之间的相容性对药品质量有着十分重要的影响。正因为此，本法规定直接接触药品的包装材料和容器，应当符合药用要求，符合保障人体健康、安全的标准。

        一、应当符合药用要求

        作为药包材，必须满足不同剂型、不同给药途径药品的包装、盛载和使用等预期用途，保证所包装、盛载药品在有效期内的安全性、有效性不受影响，且符合药品质量标准。

        1.相容性

        相容性是药品包装必须具备的特性之一，直接接触活性物质或制剂，药包材不能引入引发安全性的浸出物，或其浸出物水平符合安全性的要求。良好的相容性包装材料与药品之间不会发生药物活性成份迁移、吸附等严重的相互作用，导致药物失效、产生毒副作用，影响药品有效性和稳定性，或者产生安全性风险。药品选用药包材或经核准后需要更改的，应根据所选用药包材的材质，做稳定性试验，考察药包材与药品的相容性。

        2.保护性

        能够很好的保护药物，在不同的环境条件下，具有阻氧、阻水、抗冲击等功效。在药品的包装、贮藏、运输和使用过程中起到保护药品质量、安全、有效、实现给药目的的作用。

        3.功能性

        除了保护的功能，药包材的功能性首先是具有良好包装、盛载药物的作用，能够满足不同种类不同剂型药物的包装、盛载需求；其次方便药物按给药途径使用，或实现给药目的，不同的给药途径或给药目的有不同的方法；第三便于药物生产的包（灌）装，尤其是自动、智能化连续生产的包（灌）装。

       4安全性

        药包材作为独立的产品，自身应具有良好的安全性，保障所包装、盛载的药品和使用药品人员的安全。除了物理化学性质稳定，没有析出物、脱落物污染药物或与药物相互作用，影响药品的安全性外，其结构、形状、组件的组合方法等，还不应给药品生产的包（灌）装、药品的贮藏和运输、药品的使用带来安全隐患。

        5.适用性

        药包材的适用性是指能够适应各种不同种类、剂型和给药途径的药品使用。任何一种药品，不管是什么剂型和给药方式，都需要有对应的药包材与之适应，除了满足药品种类、剂型、给药方式等需要外，适用性的另一个方面就是药包材的成本因素，不能对药品市场价格产生过大的影响，在经济上符合药用要求。

       二、应当符合保障人体健康、安全的标准

        药包材作为药品的组成部分，是为保障人体健康和生命安全服务的，符合保障人体健康、安全的标准是本法对药包材应当符合药用要求基础上的更高要求。

        首先，药包材应当符合药包材国家标准。我国现行的药包材标准比较多元化，既包括《中国药典》和国外药典，也包括2015年版《国家药包材标准》、执行注册审批制时产生的国家标准和企业内控标准等。药包材标准是为保证所包装药品的质量而制定的技术要求。国家药包材标准由国家颁布的药包材标准（YBB标准）和产品注册标准组成。药包材质量标准分为方法标准和产品标准，药包材的质量标准应建立在经主管部门确认的生产条件、生产工艺以及原材料牌号、来源等基础上，按照所用材料的性质、产品结构特性、所包装药物的要求和临床使用要求制定试验方法和设置技术指标。药包材质量达到国家标准是符合保障人体健康、安全标准的起点和最低要求。

       其次，药包材应当符合其他相关国家标准。药包材的质量在符合国家药包材国家标准的基础上，还应当符合生产药包材的原料、药包材生产过程中所涉及到的其他国家标准。特别是对于尚未有药包材国家标准的新使用的药包材生产原料、新的药包材组件形式，在应用、设计时，符合国家相关标准或行业标准显得更为重要。符合国家其他相关标准，是在药包材国家标准基础上对符合保障人体健康、安全标准的补充。

       第三，不断满足保障人体健康、安全的要求。这里保障人体健康、安全的标准，并不一定是指某个具体的标准，而应该是一个比较宽泛的概念，指所有标准中涉及人体健康、安全的内容，或在制定标准的时候应当有保障人体健康、安全的内容。从现行的药包材国家标准看，尽管有安全方面的内容，但更多的是侧重于符合药用要求，在满足药用要求上制定试验方法和设置技术指标。本法的这一规定既是宏观的普遍要求，也是长远的目标追求，抑或为未来预留发展空间。一是随着以人民为中心执政理念的确立和社会的进步发展，落实体现在人民健康上，有可能会出现保障人体健康、安全的标准；二是本法保护和促进公众健康药品管理目标的确立，保障人体健康、安全会在具体的药品管理活动有越来越多的体现和落实，这一规定就是对药包材要求；三是新制定药包材国家标准或对现行标准修订时，增加、完善保障人体健康、安全的内容；四是按本法规定，药包材的使用将随药品制剂上市注册实行关联审评审批，符合保障人体健康、安全的标准，也是要求药品监管部门在药品制剂上市注册审评审批时，把好药包材保障人体健康、安全这一关。

        第二款，对不合格的直接接触药品的包装材料和容器，由药品监督管理部门责令停止使用。

        本款是对前款的补充性规定，明确不合格直接接触药品的包装材料和容器的处置权限和处置方式。

        本法第二十五条第二款中规定，国务院药品监督管理部门在审批药品时，对直接接触药品的包装材料和容器一并审评。这一规定改变了实行多年以来的直接接触药品的包装材料和容器的监管方式，由作为一个独立的产品单独注册监管，调整为与相关的药品一并注册监管。正是这样的改变，本法修订时取消了《药品包装的管理》这一章。

        直接接触药品的包装材料和容器不再作为一个独立的产品单独注册监管后，对不合格的药包材和容器，本款规定由药品监督管理部门责令停止使用。前提是药品监督管理部门发现的，如果药品上市许可持有人或生产企业自己发现的，应当自行停止使用。如已经使用了，按照《直接接触药品的包装材料和容器管理办法》第六十五条规定：“对使用不合格药包材的，（食品）药品监督管理部门应当责令停止使用，并处1万元以上3万元以下的罚款，已包装药品的药包材应当立即收回并由（食品）药品监督管理部门监督处理” 。本法修订后，依据本法制定的有关直接接触药品的包装材料和容器的规定会有新的要求。

辜颖

《药品管理法》实务解读（四十八）检验 放行

        第四十七条　药品生产企业应当对药品进行质量检验。不符合国家药品标准的，不得出厂。

        药品生产企业应当建立药品出厂放行规程，明确出厂放行的标准、条件。符合标准、条件的，经质量受权人签字后方可放行。

        【解读】本条共两款，是关于药品生产企业生产出来的药品，在投放市场前应当进行检验和履行放行程序的规定。

        第一款，药品生产企业应当对药品进行质量检验。不符合国家药品标准的，不得出厂。

        本款对应原法第十二条“药品生产企业必须对其生产的药品进行质量检验；不符合国家药品标准或者不按照省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门制定的中药饮片炮制规范炮制的，不得出厂”。

        修订后整体意思没有变，只是在文字上进行了调整，更简练了。

        一、药品生产企业应当对药品进行质量检验

        原法是“药品生产企业必须对其生产的药品进行质量检验”，修订后将“必须”调整为“应当”，删去了“其生产的”。“必须”强调的是必要，语感上是对企业的强制性要求；“应当”强调的是应该，是企业与生俱来的责任。且前者非法言法语，在《立法法》实施以后，法律用语有了进一步的规范，在之后制定或修改的法律法规中，不再出现“必须”的用法。联系前后文，进行质量检验的药品必定是本企业生产的，无需再赘上“其生产的”的，删去后不影响意思的完整表达。这一规定至少包含以下四层意思：

        1.明确企业检验的责任

        药品生产企业对所生产的药品负有检验的责任，尽管一般的商品生产出来生产企业都要检验，但由于药品事关人体健康、安全的特殊性，建立自觉基础上常规的做法不是检验责任的体现，所以本法作出这一规定，是明确药品生产企业对所生产的药品承担检验的责任，且是法定责任。药品生产企业对所生产的药品承担检验责任，也就是说药品生产的检验责任在生产企业，检验必须由生产企业进行和完成，不得分解和委托，未检验或检验过程不符合法定和技术规范要求，生产企业将承担相应的法律责任。

        2.确认药品质量的方法

        本法第四十四条第一款中规定“药品应当按照国家药品标准和经药品监督管理部门核准的生产工艺进行生产”。按照国家药品标准和经核准的生产工艺生产的药品质量如何，是否能达到国家药品标准的要求，能否保证安全有效，本法的这一规定是明确通过质量检验的方法进行确认。结合第四十四条的规定，药品的质量是生产过程控制加检验结果确认。

       3.具备质量检验的能力

        进行质量检验，就应当具备质量检验的能力。本法第四十二条对从事药品生产活动，应当具备的条件中规定：“有能对所生产药品进行质量管理和质量检验的机构、人员及必要的仪器设备”。这是对开办药品生产企业应该达到的条件。本条的这一规定，包含实际应该达到的检验能力，即对已经生产的药品具有按照国家药品标准进行检验的能力，包括与药品生产规模、品种、检验要求相适应的质量检验场所、机构、人员、制度和相应的仪器设备。

       4.保护合法权益的措施

        药品生产企业对所生产的药品进行质量检验是法定要求，进行了检验就是履行了法定责任和义务，药品经检验符合国家药品标准，检验结论就是证明药品合格证据，销售过程中可以据此保护药品生产企业及所生产药品的合法权益。

        二、不符合国家药品标准的不得出厂

        原法是“不符合国家药品标准或者不按照省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门制定的中药饮片炮制规范炮制的，不得出厂”，修订后，删去了“或者不按照省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门制定的中药饮片炮制规范炮制”。本法第四十四条第二款中规定“中药饮片应当按照国家药品标准炮制；国家药品标准没有规定的，应当按照省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门制定的炮制规范炮制。省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门制定的炮制规范应当报国务院药品监督管理部门备案。不符合国家药品标准或者不按照省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门制定的炮制规范炮制的，不得出厂、销售”。这里对中药饮片“不符合国家药品标准或者不按照省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门制定的炮制规范炮制的，不得出厂、销售”已经作出了规定，所以无需重复进行规定。

       1.明确药品质量检验依据

        前句是“药品生产企业应当对药品进行质量检验”，但并未讲质量检验的依据。“不符合国家药品标准的，不得出厂”，指明了药品质量检验的依据应该是国家药品标准，因为只有依据国家标准检验，才知道所生产的药品是不是符合国家药品标准。在药品生产实际中，通常情况下每个药品生产企业生产的每一个品规的药品，都有企业自行制定和掌控的企业标准，这些标准一般都要高于、严于该品种执行的国家药品标准，目的在于确保企业所生产药品经检验质量能够完全达到国家标准的要求。

       2.设置出厂放行否决条件

        “不符合国家药品标准的，不得出厂”，这是本法对药品生产企业所生产的药品能否出厂，投放市场进行销售设置的否决条件，也是维护国家药品标准权威性的需要。国家药品标准是药品生产企业必须执行的强制性标准，药品生产企业在生产的过程中是否执行、执行情况如何，最终产品是否符合国家药品标准是结论性证明。不符合标准不得出厂，既是强调标准执行的强制性，又是严控风险的重要手段。以此将药品生产出现的质量风险，控制在生产企业。

       3.统一药品质量判别尺度

        国家药品标准是全国药品生产、经营、使用和各级药品监管部门均需执行的标准，用国家药品标准作为判定能否出厂的依据，使药品在经营、使用等各个环节及监管部门判别药品质量了统一的尺度。一些药品经营、使用单位在购进药品时，会索要药品生产企业的药品质量检验报告，要求销售者证明所销售的药品符合国家药品质量标准。而药品监管部门的抽检，更是常规的监管手段，无论是评价性抽检还是监督性抽检，药品检验机构的检验依据的都是国家药品标准。用一个标准对同一批号在不同环节的药品进行质量检验，才能作出最客观真实的判断，从而保证全生命周期的安全有效，而出厂前的质量检验，是用这个尺度把控的第一关。

       4.规定不符合的处理办法

        经检验不符合国家药品标准的药品如何处理，本法规定不得出厂。不得出厂即不能以药品的形式进入市场，既不能销售，亦不能捐赠。

        第二款，药品生产企业应当建立药品出厂放行规程，明确出厂放行的标准、条件。符合标准、条件的，经质量受权人签字后方可放行。

        本款原法没有，是修订后新增加的。

        原卫生部2011年1月17日第79号令发布，自2011年3月1日起施行的《药品生产质量管理规范（2010年修订）》，首次对药品生产企业生产的药品放行作出规定，要求在批准放行前，应当对每批药品进行质量评价，保证药品及其生产应当符合注册和药品生产质量管理规范要求；药品的质量评价应当有明确的结论，如批准放行、不合格或其他决定；每批药品均应当由质量受权人签名批准放行等。2010年修订的《药品生产质量管理规范》较大幅度的吸收了美国和欧盟药品生产质量管理规范的精华，建立出厂放行规程当是从中吸收的内容之一。经过近十年的实践证明，这是一项保证药品质量、提高药品安全有效性和风险防控行之有效的工作规程。本法的修订将这一规程的建立增加进来，一是将规章确立的经实践证明确行之有效且能起到关键作用的制度固化升格到法律中来，以提高法律位阶，增加执行效力；二是本法第四十三条规定“从事药品生产活动，应当遵守药品生产质量管理规范”，本款的放行规定，是对遵守药品生产质量管理规范相关规定的强化；三是在《药品管理法》中明确规定药品生产企业应当建立药品出厂放行规程，正是给《药品生产质量管理规范》等法规、文件中的相关规定提供法律依据。

        一、药品生产企业应当建立药品出厂放行规程

        本法第三十三条中作出了“药品上市许可持有人应当建立药品上市放行规程”规定，要求药品上市许可持有人“对药品生产企业出厂放行的药品进行审核，经质量受权人签字后方可放行”。目前我国绝大部分药品生产企业为所生产药品的上市许可持有人，当药品生产企业放行药品为本企业所持有或者受委托生产的，执行本条的规定。当非药品生产企业上市许可持有人或者药品生产企业将所持有的药品委托生产时，应执行本法第三十三条的规定。也就是说所有的药品生产企业都应当建立药品出厂放行规程，应用于本企业持有或受托药品生产，只有在委托生产的情况下，需要以持有人的身份按照本法第三十三条的规定，建立对受托药品生产企业出厂放行的药品进行审核的放行规程。建立药品出厂放行规程的意义在本法第三十三条中已有解读。

        二、明确出厂放行的标准、条件

        这是对放行规程内容的规定。规程是将一定的标准、要求、条件和规定贯穿于一定的程序，是一个有次序、有标准、有条件、有要求的工作过程或流程，涉及的内容很多。不同的药品生产企业有自己的质量管理体系和架构，及不同的工作程序和机制，不同品种、不同剂型的药品产品需要不同的出厂标准和条件与其对应。可以说一个企业有一个企业的出厂放行规程，但不管是什么样的放行规程，不管放行规程中涉及了多少内容，出厂放行的标准、条件都是必不可少的。出厂放行的标准、条件等内容的设置要求，在药品生产质量管理规范中有具体的规定。

        三、符合标准、条件的，经质量受权人签字后方可放行

        符合出厂放行标准、条件的，并不是自然放行，而是需经确认，谁是最终的确认者，本法规定质量授权人。药品出厂放行规程，是药品生产企业质量管理体系的一部分，是一个由多部门、多人员参与的工作过程，需要多人按照出厂放行的标准、条件对需要出厂药品的生产依据、过程、记录、检验等进行审查审核。本法规定“符合标准、条件的，经质量受权人签字后方可放行”，其内含的实质一是明确药品生产企业药品出厂放行规程的建立，应在质量授权人领导和组织下进行；二是放行规程的运行及对所出厂药品放行的审查审核，同样应在质量授权人的领导和组织下进行；三是质量授权人应当履行放行的签字手续，以证明实施了审查审核，履行质量授权人的职责；四是规定质量授权人对药品出厂放行的结果负责，一旦出厂的药品因放行把关不严，出现了药品质量问题，甚至导致人身伤害或其他事件的发生，质量授权人将承担相应的法律责任。本法在这里作出这样的规定，是为在第一百一十八条中设置相应的处罚到人的法律责任条款。

辜颖

《药品管理法》实务解读（四十九）药品包装

       第四十八条　药品包装应当适合药品质量的要求，方便储存、运输和医疗使用。

        发运中药材应当有包装。在每件包装上，应当注明品名、产地、日期、供货单位，并附有质量合格的标志。

        【解读】本条共两款，是关于药品选择包装的目的及中药材运输包装的规定。

        本条是对原法第五十三条的完整保留。原法第五十三条位于第六章药品包装的管理，本次修订不再保留药品包装的管理这一章，故将此规定调整到本章——药品生产。药品不可能无包装出厂，作为一个完整的产品，药品包装已是药品的一部分，且只能在生产过程中完成，因而将有关药品包装的规定放在药品生产这一章里是合理的，也是对这一章体系的完善。

        第一款，药品包装应当适合药品质量的要求，方便储存、运输和医疗使用。

        本款所说的药品包装，至少包括三个方面的内容，一是指包装材料，即用于包装的材质，金属、塑料、玻璃、纸质、木材、橡胶或其他材料；二是指成品包装物，即加工成型的可以直接用于药品包装的产品；三是指包装的活动，即将药品装进包装物的过程和采用的方法，包括包装物的形态、组件组合方法、装药和用药途径等。

        药品的包装又分为内包装与外包装。内包装通常是指直接接触药品的包装，如输液瓶、滴眼剂瓶、铝箔、软膏管、复合膜、铝塑组合盖、干燥剂等。外包装通常是指内包装以外的包装，由里向外可分为小包装、中包装和大包装，多以盒、箱、桶等形式，材质有纸质、材质、金属、塑料和复合材料等。

        药品包装自药品生产出厂、储存、运输，到药品使用完毕，在药品有效期内，发挥着保护药品质量、方便医疗使用的功能。因此，选择药品包装，必须根据药品的特性要求和药包材的材质、配方及生产工艺，选择对光、热、冻、放射、氧、水蒸气等因素屏蔽阻隔性能优良，自身稳定性好、不与药品发生作用或互相迁移的包装材料和容器。

        一、药品包装应当适合药品质量的要求

        药品包装应当适合药品质量的要求，既包括包装材料、成品包装物、包装过程，也包括药品的内包装和外包装。

        药品的内包装，即直接接触药品的包装材料和容器适合药品质量的要求，本法在第四十六条已经作出“直接接触药品的包装材料和容器，应当符合药用要求，符合保障人体健康、安全的标准”规定，并进行了解读。符合药用要求，应当包含适合药品质量的要求。

        药品的外包装，即非直接接触药品的包装，包括小包装、中包装、大包装。小包装是指用包装物将直接接触药品的包装材料包装的药品包装成最小销售单元的包装，中包装是指用包装物将数个最小销售单元的药品包装在一起的包装，大包装是指用包装物将数个中包装的药品包装在一起的包装。并不是所有药品都有小包装、中包装、大包装的，是否需要小包装、中包装、大包装，通常是根据直接接触药品的包装材料包装的药品是否构成最小销售单元、能来标注标签和体积的大小而定的。直接接触药品的包装材料包装的药品已经是最小销售单元的，有的有小包装，有的没有，是否需要小包装通常会从最小包装单元能否承载本法及依据本法制定的法规规章规定的标签内容、是否放置说明书、包装成本等因素予以考虑。而最小销售单元包装能否标注法定要求的标签内容，是必须考虑的。最小销售单元体积较小的通常会加中包装，最小销售单元体积较大的通常就没有中包装。特殊情况下，大包装外面还会有包装，这种包装通常是根据运输需要后加的，只要能保证大包装不受损坏，一般不在本法的调整范围。外包装适合药品质量的要求，一是能够有效的保护内包装，在药品的储存、运输过程中，能够保证内包装完好无损；二是具有较好的稳定性，不易风化分解，不会因为自身的不稳定性影响、污染药品；三是具有一定的防潮、遮光、隔温效果，或是根据所包装药品的特殊需要具有特别的防护功能。

        二、方便储存、运输和医疗使用

        这是对药品包装的另一方面的要求，是适合药品质量要求基础上的方便药品储存、运输和医疗使用的规定。

        1. 方便储存

        药品从生产出来，到运输周转、经营仓储、使用前存放都需要储存，怎样的包装方便储存，至少应考虑到以下几个方面的因素：

        （1）形状便于码放，且有一定的强度。储存不可能平地铺放，为节省仓库空间多为码放，所以形状应为方体，包装所用材料的强度应能满足所包装药品重量在一定层数上的码放。

        （2）体积适合不同的储存方式。传统的是低货架存放，现代的是高货架存放，在高低货架同时存在的情况下，药品包装体积的大小既要适应低货架，也要适应高货架。

        （3）单体重量便于码放。目前药品储存码放是人工、机械、自动化并存，药品包装的单体重量应考虑上述三种码放方式，尤其是人工搬运、码放宜承受的单体重量。

       2.方便运输

        主要是方便各种交通工具进行运输，汽车、轮船、火车、飞机，以及其他简易的交通工具等。方便运输首先是方便装卸，无论是单个体积、单体重量，还是包装强度、包装方式上，都应适合人工、机械在各种交通工具上的装卸。其次便于在交通工具上码放、固定，码放、固定后药品包装的强度和稳固性能够抵御运输过程中可能的颠簸对药品造成的损坏。

       3.方便医疗使用

        药品最终通过使用发挥作用，方便医疗使用是药品包装设计、生产、使用在保护药品功能基础上需要实现的不可或缺的重要方面。包括内包装和外包装。

        内包装即直接接触药品的包装材料和容器在方便医疗使用方面，在第四十六条中已有一定的解读，其方便性主要应体现在：

        （1）使用方法简捷，用最简单明了的方法即可实现用药，即使在紧急情况下也不影响使用；

        （2）不需要借助工具或尽可能少的借助简单的工具手动即可实现用药；

        （3）需要借助医疗器械给药的剂型，药包材应便于医疗器械对接应用；

        （4）具有良好的安全性，能够确保医护人员配药、给药和患者接受药品的过程中，无伤害风险。

        外包装的方便性主要是便于在医疗机构内部搬运、储存，便于使用时用最简单的方法手工即可拆除。

       第二款，发运中药材应当有包装。在每件包装上，应当注明品名、产地、日期、供货单位，并附有质量合格的标志。

        中药材是具有药品的天然属性和药用价值的初级产品，种植、养殖、采集及初加工和经营，目前均未按药品管理的要求取得批准或许可，但由于其药用性和药品原料的潜在性，需要有辨识的方法和保证质量的手段。于是本法在本款如是规定。

        一、发运中药材应当有包装

        本款规定中药材应当有包装的前提是发运，并未要求所有的中药材都要有包装，当然有包装更好。中药材的发运是供货单位通过运输工具把中药材发给接收单位的活动，这个时候中药材就应当有包装。包装所用的材料应当符合所包装中药材的质量要求，能够起到方便搬运、运输和保护中药材质量的作用。

        二、在每件包装上，应当注明品名、产地、日期、供货单位

        不论发运多少，每件包装都需注明，即使发运的中药材品名、产地、日期、供货单位均相同，也要每件注明。注明的方法有的是直接印制在包装上，有些是用制式标签填写或打印，固定在包装上。

       1.品名

        应是所发运中药材的规范名称，按照正名正字的要求填写，而不是俗称或用同音字代替。

       2.产地

        中药材的生长、生养、采集地，一般应根据中药材来源产地的范围填写，不超过县域，来源于一个乡镇的可标注到乡镇，来源于数个乡镇的可标注到县。中药材很讲究产地，不同的产地药效和副作用会有所不同，所谓道地药材。

       3.日期

        一般是标注包装的日期，即哪天包装的就标注哪天的年月日，也有些会根据客户的要求，在标注包装日期的同时，还标注采收的年月。

        4.供货单位

        供货单位是中药材的发运主体，其标明的名称应于工商和税务部门登记的一致。

        三、附有质量合格的标志

        在每一件包装上，均应当附有质量合格的标志。附有的形式的标志的样式未作规定，附有的形式应根据包装材料的材质和所包装的中药材而定，可以印制、粘贴在包装上，也可以放置在包装内，或用其他方式固定在包装上。标志的样 式应简单明了，既是质量合格的证明，又便于识别。

        本法规定发运的每一件中药材包装上，都应附有质量合格的标志，其前提是所包装的中药材质量是合格的，只有在质量合格的中药材包装上才可以附有质量合格的标志。而质量合格，有国家标准的应符合国家中药材标准，如药典收载的标准，没有国家标准的应符合省级药品监督管理部门制订的地方中药材标准，没有执行标准的，应符合公认的约定俗成的传统中药材质量要求。

    本款的上述规定，主要是通过标明质量保障要素，增加对中药材的辨认度，便于对中药材进行质量追溯，以确保中药材在储运过程中的质量。所标明的内容应当真实、准确、完整。

辜颖

《药品管理法》实务解读（五十）标签 说明书

       第四十九条　药品包装应当按照规定印有或者贴有标签并附有说明书。

        标签或者说明书应当注明药品的通用名称、成份、规格、上市许可持有人及其地址、生产企业及其地址、批准文号、产品批号、生产日期、有效期、适应症或者功能主治、用法、用量、禁忌、不良反应和注意事项。标签、说明书中的文字应当清晰，生产日期、有效期等事项应当显著标注，容易辨识。

        麻醉药品、精神药品、医疗用毒性药品、放射性药品、外用药品和非处方药的标签、说明书，应当印有规定的标志。

        【解读】本条共三款，是关于药品包装上应有标签和应附说明书及内容的规定。

        本条是对原法第五十四条的修改，在原条款的基础上，保留了原条款的基本内容，并根据本次修改新建立的制度和要求进行了补充、完善性修改。原法第五十四条位于第六章药品包装的管理，本次修订不再保留药品包装的管理这一章，故将本条调整到了药品生产这一章。

        第一款，药品包装应当按照规定印有或者贴有标签并附有说明书。

        本款基本是对原法的保留，只是将“必须”改为“应当”，是对药品应当有标签、说明书及存在形式的规定。

        药品应当有标签、说明书，这是作为商品应有的特性和一般性要求。药品作为治病救人的特殊商品，更需要有标签、说明书进行标示、标识和指导使用。试想，如果没有标签、说明书，就不知道是什么药品，就不知道是哪儿生产的，就不知道如何保管、使用和注意事项，也无法进行销售和流通。所以要作出此规定。

        标签、说明书的存在形式，本款规定在包装上按照规定印有或者贴有和附有。标签是印或者贴在包装上，两种方式根据包装的材质、是否直接接触药品、最小销售单元包装等因素选择。说明书是附在直接接触药品包装外包装内，通常每一个最小销售单元就应该附有一份说明书。

        至于直接接触药品的包装、小包装、中包装、大包装标签、说明书如何印、贴和附，其规定由专门的法规规章进行进一步的细化。

        第二款，标签或者说明书应当注明药品的通用名称、成份、规格、上市许可持有人及其地址、生产企业及其地址、批准文号、产品批号、生产日期、有效期、适应症或者功能主治、用法、用量、禁忌、不良反应和注意事项。标签、说明书中的文字应当清晰，生产日期、有效期等事项应当显著标注，容易辨识。

        本款是关于标签、说明书内容的规定，在保留原法内容的基础上，有所增加。主要是增加了药品上市许可持有人及其地址，标签、说明书的文字和生产日期、有效期标注等要求。

        “标签或者说明书应当注明”，这里在标签与说明书之间没有用顿号，而是用“或者”，即为选择的意思，也就是说并不要求标签、说明书都应当标注全规定的内容，但二者相加至少应当标注全。通常情况下说明书标注的内容相对全一些，因为说明书的大小可以根据内容需要调整。说明书是提前印制的，规定应当标注内容的固定部分都会提前标注在说明书中。而标签标注内容的多少则是根据包装的大小可印、贴标签而定的，但有最少内容的规定。所以一般情况下，说明书的内容相对比较齐全、详细，以固定的为主；标签的内容相对扼要、简明，承载动态的内容。也有说明书将规定的内容标注全，标签根据大小和可实际标注的内容进行标注的情况。

        本款要求标注的内容是最低要求，即不能少于所列出的内容，药品上市许可持有人可在本规定的基础上，根据所持有药品的特点增加其他标注事项。

        对于修改增加的内容：

        药品上市许可持有人及其地址：国家对药品管理实行药品上市许可持有人制度，药品上市许可持有人可自行生产药品也可委托生产，是本法修改后新的规定，药品上市许可持有人也就是所持有药品的出品人，对所持有药品全生命周期质量负责，所以需要标注，以便该药品的经营、使用者知晓该药品归谁持有，并根据标注的地址联系到。而对于监管，地址的标注是明确了所管辖的监管部门。

        标签、说明书中的文字应当清晰：药品标签、说明书是标示药品、说明药品，对药品实施管理不可缺少的重要内容，无论是生产、经营、使用，患者自用，还是监管部门实施监管，都是不可或缺的，所以文字能否清晰的表达就显得十分重要。这里的清晰一是文字组织清晰，层次分明、语言简洁，准确易懂，无歧义不产生曲解；二是文字印刷清晰，文字的大小、颜色，与背景图案、颜色的关系，不同内容文字的大小、字体、颜色的区分等，应方便阅读，易于辨认；三是文字布局清晰，规定内容在标签、说明书上的分布应有一定的规律，内容与内容之间的间距、相互位置，清清爽爽，方便浏览查阅。之所以要增加这一规定，是因为有不少的药品上市许可持有人在设计、印制标签、说明书时，过分强调自身产品的个性，或在语言的组织上、或在色彩的应用尤其是套色上、或在单位面积安排的内容上，存在不清晰的情况。比如一些药品随着安全性评价的深入，需要提醒、提示的内容越来越多，说明书会越来越长，这本是好事，但说明书的大小却一直不变，结果是字越来越小，小到了无法辨认的程度。

        生产日期、有效期等事项应当显著标注，容易辨识：生产日期、有效期是判别药品是否在有效期内、是否安全有效的基本的关键事项，也是用于管理不可缺少的基本内容。生产日期、用到期时间标注有效期的属于标签、说明书上的动态内容，是根据实际的生产时间不断变化的，是不方便提前印制在标签、说明书上的。目前采用的方法较传统的还有手动钢印、油印打码机，自动包装生产线的多是电脑喷码，随生产工序进行标注。这里规定显著标注、容易辨识，一是标注的位置应明显，方便看到；二是标注的字迹应明显，字体的大小、清晰程度，很容易读出；三是编排方式符合一般的阅读习惯，适应普通人的辨识。这一规定是针对部分药品生产日期、有效期标注模糊、不便于查找所提出的，也是本法修订强调药品安全性的一个具体方面。

        第三款，麻醉药品、精神药品、医疗用毒性药品、放射性药品、外用药品和非处方药的标签、说明书，应当印有规定的标志。

        本款是关于标签、说明书应当根据药品的专有属性印制专属标志的规定，除将“必须”修改为“应当”，其余保留了原法的内容。

        麻醉药品、精神药品、医疗用毒性药品、放射性药品属于特殊管理的药品，从研制、生产、经营到使用都有特殊的严于其他药品的管理要求，所以需要在标签、说明书上印有专属标志，以区别于其他药品。麻醉药品的标志是一个蓝色外方白色内圆形图案，圆形中有一蓝色的“麻”子；精神药品的标志是一白绿相间的田字形图案，内嵌“精神药品”四字；医疗用毒性药品的标志是一个黑色圆形图案，内嵌一白色的“毒”字；放射性药品的标志是将两个不同半径的红色同心圆之间嵌入三个等分黄色叶瓣的图形。                              

        外用药品仅限于外用，为了避免用于体内，特别是自购者误用内服，需要在外用药品的标签、说明书上印有外用药品专属标志，以区别于体内使用的药品。外用药品专属标志是在药盒的醒目位置标注一个红色“外”字，提醒患者该药只能外用，切勿口服。

        本法第五十四条中规定，“国家对药品实行处方药与非处方药分类管理制度”，这也是实施了多年的制度，既是分类管理，处方药与非处方药的标签、说明书上就要有所区别，以示不同。非处方药是由处方药经过相当一段时间的临床应用和安全性评价后经批准转过来的，新药上市注册时都是处方药，所以在非处方药的标签、说明书上加印非处方药标志。非处方药又分甲类非处方药和乙类非处方药，非处方药的标志为OTC，甲类为红色，乙类为绿色，如果用其他颜色标注，应在标志下方注明甲类或者乙类。

辜颖

《药品管理法》实务解读（五十一）健康检查

        第五十条　药品上市许可持有人、药品生产企业、药品经营企业和医疗机构中直接接触药品的工作人员，应当每年进行健康检查。患有传染病或者其他可能污染药品的疾病的，不得从事直接接触药品的工作。

        【解读】本条是关于直接接触药品的工作人员应当定期健康的规定。

        本条基本保留了原法第五十一条的内容，只是增加了“药品上市许可持有人”、将“必须”改为“应当”等。原法第五十一条位于第五章药品管理，本法修改后不再保留药品管理这一章，故将本条调整到了本章。

        药品是关系人体健康和生命安全的特殊商品，药品的安全性、有效性要求药品在生产、经营、使用的过程中，始终保持经注册的技术设计标准，避免任何环节可能对其质量造成的影响。而药品的物理特性和化学特性又是极其容易受环境影响发生变化，所以本法对可能影响药品的环境环节都作出了条件性规定，本条就是有关人的规定。

        药品的研制、生产、经营、使用都离不开人，都离不开人的具体操作，即便实行了自动化智能化的生产、经营，仍无法避免人对药品的可能接触，产生可能的污染。而人的污染不易防护的是身体健康问题，所以为了避免因为人的健康影响药品的质量，必须对从事药品研制、生产、经营、使用的相关人员提出健康要求。

        一、单位范围

        本条规定应当定期进行健康检查的单位包括药品上市许可持有人、药品生产企业、药品经营企业和医疗机构，包含了药品研制、生产、经营、使用环节。这里所说的药品上市许可持有人、药品生产企业、药品经营企业和医疗机构，是指本法规定的取得相关注册、许可资质的单位，包括取得药品经营许可的医药物流企业。除了上述规定的单位外，还有些单位有可能接触到药品，如物流、运输单位等，本法未将其列入，但不等于不需要注意从业人员的健康状况，应遵守《劳动法》《传染病防治法》等其他法律法规的规定。

        二、人员范围

        需要定期进行健康检查的人员是指直接接触药品的工作人员。这里直接接触药品与本法第四十六条中规定的直接接触药品的概念不同，第四十六条中直接接触药品中的药品，是指药品本身，即不含包装和容器的内容物，本条所指的直接接触药品中的药品，是指药品产品及与此有关的药品原料、辅料、中间产品、包材、容器等。凡是有可能直接接触上述物品的工作人员都应当进行定期健康检查。因为只有这些密切接触药品人员，才有可能因自身的健康状况对药品的质量产生不良影响。再就是直接接触的界定，直接接触并不仅仅是肢体与药品的接触，还包括一定范围的环境直接接触。具体不同的环节、不同岗位应有不同的界定。

        三、时间范围

        对于直接接触药品的工作人员每年进行健康检查，这是最低要求，即在一年的时间范围内至少进行健康检查一次，而在上岗前应当接受健康检查，无传染病或者其他可能污染药品的疾病，是直接接触药品岗位的上岗条件。对于一些特殊的岗位、传染病暴发季，可根据实际情况增加健康检查的频次。

        四、疾病范围

        传染病或者其他可能污染药品的疾病。患有传染病或者其他可能污染药品的疾病的，不得从事直接接触药品的工作，是保证药品质量不受污染的措施之一。传染病是由各种病原体引起的能够通过各种媒介广泛传播并流行，且可能严重威胁人的身体健康和生命安全的一类疾病，病原体是由各种致病微生物和寄生虫构成。中国目前的法定报告传染病分为甲、乙、丙3类，共40种。此外，还包括国家卫生健康委决定列入乙类、丙类传染病管理的其他传染病和按照甲类管理开展应急监测报告的其他传染病。需要注意的是传染病的种类和名称，特别是按传染病管理的疾病是动态的，引用时应注意国家卫生健康部门最新的目录。一般情况下，传染病的传播必须具备三个条件，即传染源、传播途径和易感者。其他可能污染药品的疾病，是指那些传染病以外的虽不是通过媒介进行传播，但也有可能造成药品污染的疾病，如各种外伤性疾病。其他可能污染药品的疾病是出于法律严谨的兜底表述。本条中患有传染病或者其他可能污染药品的疾病的工作人员可视为传染源，定期进行健康检查就是发现传染源，而规定上述人员不得从事直接接触药品的工作，就是为了切断传播途径。从控制传染源和切断传播途径两个方面来避免人因素对药品造成污染，从而保证药品的质量。对于传染病和其他疾病的种类和名称，本法并没有明确规定，这需要药品监督管理部门从防止传染病和其他疾病对药品可能产生污染的角度，结合药品研制、生产、经营、使用的自动化、智能化程度和药品易感性进行综合判断。

        五、检查范围

        本条规定药品上市许可持有人、药品生产企业、药品经营企业和医疗机构中直接接触药品的工作人员，应当每年进行健康检查。健康检查就是检查的范围，而不仅仅是对是否患有传染病进行检查。健康检查是以健康为中心的身体检查，是通过医学手段和方法对受检者健康状况、是否患有疾病和存在疾病线索、健康隐患等进行诊断，包括是否患有传染病。只有经检查确认患有传染病或者其他可能污染药品的疾病的，才不得从事直接接触药品的工作。至于具体检查的项目，应围绕健康的基本状况、是否患有传染病或者其他可能污染药品的疾病选定。

        本法第九十八条第三款第（二）项，将被污染的药品列为劣药的情形之一，包括违反本条规定导致患有疾病的直接接触药品的工作人员对药品的污染。

辜颖

《药品管理法》实务解读（五十二）第五章 药品经营

        本章是关于药品经营的规定，由原法药品经营企业管理一章修改而来。原法第三章药品经营企业管理，共八条，主要是对药品经营企业经营药品管理的规定。修改后次序上调整为第五章，条目调整到十八条，增加了十条，内容从对药品经营企业的管理扩展到药品经营活动的管理，保留了原法第三章的大部分条款，将原法其他章目中涉及药品经营的条款调整到了本章，并在保留调整原条目的过程中进行了修改，同时新增了部分条款。

        由对经营企业为主的管理，调整为对经营活动为主的管理，是本法修订的一个重大变化。这样的变化有结构更为优化、归类更为科学、针对更为准确的原因，也有企业发展相对成熟，具有主体责任的担当方面的原因。

        原法第二条规定，“在中华人民共和国境内从事药品的研制、生产、经营、使用和监督管理的单位或者个人，必须遵守本法”，本法第二条规定，“在中华人民共和国境内从事药品研制、生产、经营、使用和监督管理活动，适用本法”。两者的区别在于原法管理的是单位或者个人，本法管理的是活动，即不管是什么样的主体，只要在境内从事药品研制、生产、经营、使用和监督管理活动，其活动都要遵循本法，受到本法的调整和约束。总则中的这一规定，也就为本法其他章目条款的修改定下了基调。

        这样的修改，也是立法进步和成熟的标志，细思一下，本法作为一部专业法律，调整的对象是药品研制、生产、经营、使用和监管的涉药活动，而不是从事这一系列活动的主体，虽然这一系列活动是由主体进行的，违反了本法承担法律责任的也是这些主体，但这些主体受多个法律调整，只是在从事涉药活动时其活动才应当遵循本法，所以本法是对活动的规范，而不是对从事活动主体的规范。

        本章从保证药品经营质量，保障人民群众用药安全、有效、可及的角度出发，用十八条三十一款的篇幅，对可能影响药品质量的关键性环节的管理和控制进行了必要的规定。包括了从事药品经营活动需经许可准入取得药品经营资质、应当具备的条件、应当遵守药品经营质量管理规范、实行处方药与非处方药分类管理制度、应当从合法渠道采购药品、应当建立并执行进货检查验收制度、应当有真实完整的购销记录、应当制定和执行药品保管制度，以及网络销售药品、进口药品、中药材销售等方面的内容。对从事药品经营活动应该的遵循作出了一系列系统性规定。

凤岗

谢谢楼主分享

辜颖

《药品管理法》实务解读（五十三）经营许可

第五十一条　从事药品批发活动，应当经所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准，取得药品经营许可证。从事药品零售活动，应当经所在地县级以上地方人民政府药品监督管理部门批准，取得药品经营许可证。无药品经营许可证的，不得经营药品。

药品经营许可证应当标明有效期和经营范围，到期重新审查发证。

药品监督管理部门实施药品经营许可，除依据本法第五十二条规定的条件外，还应当遵循方便群众购药的原则。

【解读】本条共三款，是关于从事药品经营活动需经许可准入及许可部门的规定。

由于药品治病救人必须保证其安全有效及质量易受环境影响等特性，药品的经营活动必须具备一定条件，从事药品经营活动的主体必须具有保证所经营药品质量、风险可控、来可查去可追的能力。是否达到这样的条件和能力，仅靠经营主体的宣称、承诺和自主行为是不够的，还必须要由政府监管部门本着对人民群众负责的态度和精神，对其确认。所以本法对药品经营活动作出需经许可方可准入的规定。

第一款，从事药品批发活动，应当经所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准，取得药品经营许可证。从事药品零售活动，应当经所在地县级以上地方人民政府药品监督管理部门批准，取得药品经营许可证。无药品经营许可证的，不得经营药品。

本款对药品经营活动的两种基本方式，即药品批发和药品零售的许可批准机构及凭证经营作出规定。

一、许可准入

只要是从事药品经营活动，不管是批发、还是零售，都必须向药品监督管理部门申请，经批准获得经营药品的资质。原法规定的是开办药品批发企业或药品零售企业需要经药品监督管理部门批准，这次修订将“开办药品批发企业”、“开办药品零售企业”，修改为“从事药品批发活动”、“从事药品零售活动”。这一改不仅表述上更为严谨，关键是扩展了覆盖范围，将许可准入从企业扩展到所有的活动，是涵盖了所有药品经营活动。原法的规定，在执行过程中无论是药品监管部门及其他行政执法或司法机关，还是药品经营从业者都会有这样的歧义：开办药品批发、零售企业需要经批准准入，如果不是开办企业从事药品批发、零售是不是就不需要经批准取得药品经营许可证？所以本次修改不仅仅是文字上的调整，而且还是对许可范围的重新规定。这样只要是从事药品经营活动，不管是批发还是零售，不管是企业、个人还是其他组织，都必须经药品监督管理部门批准，取得药品经营许可证。

药品批发活动，是指将购进的药品销售给药品上市许可持有人、药品生产企业、药品经营企业、医疗机构的药品经营方式。

药品零售活动，是指将购进的药品直接销售给消费者的药品经营方式。

需要注意的是，药品批发与药品零售的区别，不是销售量的大小，而是销售对象的不同。防止以量认定，造成对药品经营方式的误判。

二、批准机构

药品经营方式不同，批准和核发药品经营许可证的机构不同。

从事药品批发活动，向拟开办地的省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门申请，经批准取得药品经营许可证。药品批发活动是药品流通过程中的一个重要环节，因其辐射面广，药品购销量大，有较高的安全风险，其经营条件、经营行为，如：人员素质、管理制度、购药渠道、购药记录、仓储养护、药品追溯等等，直接影响药品的质量和人们用药的安全有效，有较高的要求，需要由与此相应机构、检查人员进行受理、审查、审批。因此，本次修订延续了原法的要求，从事药品批发活动仍须经开办所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准并发给药品经营许可证。

从事药品零售活动，应当经所在地县级以上地方人民政府药品监督管理部门批准，取得药品经营许可证。本法所称的药品零售活动是指直接向消费者销售药品的药品经营方式，包括药品零售门店、药品零售连锁门店和仅能销售非处方药品的超市、药品销售专柜等。药品零售活动作为销售药品、提供药学服务的药品销售终端，直面消费者服务的辐射半径有限，药品的购销量也不是很大，尽管其经营条件、经营行为，如人员素质、管理制度、购药渠道、贮藏条件、销售登记、用药咨询等等，与药品批发有相同的要求，同样会影响药品质量的安全有效和合理用药。但因其规模小的多，安全风险也低，加之从事药品零售活动的分布广、数量多，其批准机关无需也难以与从事药品批发活动的批准机关相同。所以本法规定从事药品零售活动应当经所在地县级以上人民政府药品监督管理部门批准并发给药品经营许可证。至于县级以上由哪一级批准，由各省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门视各自的具体情况规定。按照目前的体制，市县药品监督管理的职责由市场监督管理部门行使，已经没有独立的以药品监督管理部门的名义行使药品监督管理职责的机构，因而核发药品经营许可证的机关均是市场监督管理部门。

三、凭证经营

凭取得的药品经营许可证从事药品批发、零售经营活动，无药品经营许可证的，不得经营药品。规定无证不得经营药品，是对从事药品经营活动应当经批准、取得许可证的兜底性强调，即从事任何形式的药品经营活动，没有药品经营许可证都是不允许的。本款规定从事药品批发、零售活动应当取得药品经营许可，但随着新型业态的不断出现，会不会出现批发、零售之外的其他经营方式，所以在这里作兜底性规定是有意义的。

第二款，药品经营许可证应当标明有效期和经营范围，到期重新审查发证。

本款是关于药品经营许可证有关内容和管理的规定。

药品经营许可证，是经批准允许从事药品经营活动的法定证件，由国家药品监督管理局统一制定，行使药品经营批准许可权限的药品监督管理部门依法使用。药品经营许可证包括正本和副本，正本、副本具有同等法律效力。药品经营许可证电子证书与印制证书具有同等法律效力。

药品经营许可证上的内容很多，除了本款规定有效期和经营范围外，还有企业名称（名称）、社会信用代码（身份证号码）、注册地址、法定代表人（负责人）、企业负责人、质量负责人、经营方式、仓库地址、许可证编号、日常监督管理机构、投诉举报电话、发证机关、签发人、签发日期等内容。药品经营许可证副本还应当载明变更记录等。依据本法制定的规范药品经营活动的部门规章，对药品经营许可证填写、使用、效力等有具体的规定和要求。本法在药品经营许可证应当载明的诸多内容中，着重强调了有效期和经营范围的标明。

标明有效期，是由于经营主体在从事药品经营活动的过程中，其经营方向、经营方式、经营范围、经营规模、经营条件、投资主体等，都有可能会出现变化，这些情况都属于药品监管部门监管的内容，需要了解和掌握的情况。规定一个期限，到期后由原发证机关重新审查发证，一方面是由发证机关对可能出现的变化进行全面检查，了解掌握情况，确认其是否符合法定经营条件，并作出是否予以发证的决定；另一方面也是让经营主体知道许可证是有期限的，所有的药品经营活动必须按照许可的确认的条件进行。

标明经营范围，是由于药品的经营范围与经营条件是对应的，不同的经营范围需要有不同的经营条件予以满足。不同的药品、不同剂型的药品有不同的风险性，为了有效的防范控制风险，药品监督管理部门对药品是根据药品的风险程度实施分类管理的。比如特殊管理的毒性药品、麻醉药品、精神药品、放射性药品、易制毒药品等，分类管理的处方药、非处方药。再比如疫苗，《疫苗管理法》颁布后，国家免疫规划疫苗由国务院卫生健康主管部门会同国务院财政部门等组织集中招标或者统一谈判，形成并公布中标价格或者成交价格，各省、自治区、直辖市实行统一采购。国家免疫规划疫苗以外的其他免疫规划疫苗、非免疫规划疫苗由各省、自治区、直辖市通过省级公共资源交易平台组织采购。因而疫苗的流通已经不再属于本法规定的药品经营范围。药品经营范围包括麻醉药品、精神药品、药品类易制毒化学品、医疗用毒性药品、生物制品、中药饮片、中成药、化学药。从事药品零售的，经营范围中应当明确经营类别，包括处方药或非处方药、乙类非处方药。经营冷藏、冷冻药品或蛋白同化制剂、肽类激素的，应当在经营范围予以明确。

​第三款，药品监督管理部门实施药品经营许可，除依据本法第五十二条规定的条件外，还应当遵循方便群众购药的原则。

本款是实现药品管理可及目标在药品经营环节对药品监督管理部门提出的要求。基本沿用了原法的内容，删去了“合理布局”，词语上将“批准开办药品经营企业”调整为“实施药品经营许可”。

本法第五十二条，是关于从事药品经营活动应当具备条件的规定。实施药品经营许可，药品监督管理部门应当依据这一条规定。除此而外，还应当遵循方便群众购药的原则。

条件作为依据。药品监督管理部门在实施药品经营许可时，不可无条件或自定条件，必须以本法规定的条件作为依据。

原则作为遵循。药品监督管理部门在实施药品经营许可时，不仅要审查申请人的条件是否符合本法第五十二条规定的条件，还要审查申请人申请的经营地址、经营方式、经营范围、经营环境、经营模式等，是否方便群众购药。药品经营是一种商业活动，投资人和经营者是要通过药品经营活动获取利润，实现利益的最大化。尽管方便群众购药也是药品经营者的为商之道，但不排除一些情况下，会与经济利益的获取产生冲突，这个时候就需要药品监督管理部门在实施许可时注意引导、防范和把控。

删去了“合理布局”，是本法修订的一个进步，也是适应时代的要求。“合理布局”，多少带有原法修订时的历史痕迹，即计划经济和后来有计划的商品经济。随着市场经济体制的建立和市场发育的不断成熟，市场机制会对药品经营活动进行调节，使布局不断趋于合理。如果再由法规定作为政府部门实施许可的原则，显然已经不合时宜。再者，这一原则在执行的过程中，也一再遭到多方的诟病。布局何谓合理，最初不少的药品监督管理部门有过合理布局的规划，用以指导药品经营的许可。比如零售药店的距离控制在300-500米，药品批发企业按行政区域结合人口数量控制等。后来在申请人的一再要求和坚持下，这一原则在实施许可的过程中逐渐不再执行。零售药店门挨门、门对门的情况现在比比皆是，批发企业的开办也与行政区划无关。药品经营作为商业活动，当无利可图时，自然会退出市场或原来的区域，另辟新地，最终通过竞争使布局趋于合理。对于无药品经营的一些盲区，尽管也属于合理布局的一个方面，但也是方便群众购药的内容，归属于药品监督管理部门实施药品经营许可应当遵循的原则即可。

将“批准开办药品经营企业”调整为“实施药品经营许可”，不仅是字词的调整，表述更准确，语义上也是体现政府职能的一种转换。原法修订时，实行的是先证后照，即需要许可经营的产品，需先前置审批取得许可证，凭许可证办理营业执照。2014年7月22日，国务院印发《关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》，开启工商登记前置审批事项改为后置审批改革。2017年11月17日，《国家食品药品监督管理总局关于修改部分规章的决定》（第37号）对涉及行政审批制度改革、商事制度改革等有关规章的部分条款予以修改，将原规章中有关“工商行政管理部门出具的拟办企业核准证明文件”修改为“企业营业执照”。从此，涉药企业的开办，以工商部门核发的营业执照为准，就不再是药品监督管理部门。即便是之前，药品监督管理部门是凭工商部门的名称预先核准进行药品经营许可，取得许可后再凭许可证领取营业执照，如果以工商登记作为企业开办的标志，批准开办药品经营企业的机关也是工商部门。

辜颖

《药品管理法》实务解读（五十三）经营许可

第五十一条　从事药品批发活动，应当经所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准，取得药品经营许可证。从事药品零售活动，应当经所在地县级以上地方人民政府药品监督管理部门批准，取得药品经营许可证。无药品经营许可证的，不得经营药品。

药品经营许可证应当标明有效期和经营范围，到期重新审查发证。

药品监督管理部门实施药品经营许可，除依据本法第五十二条规定的条件外，还应当遵循方便群众购药的原则。

【解读】本条共三款，是关于从事药品经营活动需经许可准入及许可部门的规定。

由于药品治病救人必须保证其安全有效及质量易受环境影响等特性，药品的经营活动必须具备一定条件，从事药品经营活动的主体必须具有保证所经营药品质量、风险可控、来可查去可追的能力。是否达到这样的条件和能力，仅靠经营主体的宣称、承诺和自主行为是不够的，还必须要由政府监管部门本着对人民群众负责的态度和精神，对其确认。所以本法对药品经营活动作出需经许可方可准入的规定。

第一款，从事药品批发活动，应当经所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准，取得药品经营许可证。从事药品零售活动，应当经所在地县级以上地方人民政府药品监督管理部门批准，取得药品经营许可证。无药品经营许可证的，不得经营药品。

本款对药品经营活动的两种基本方式，即药品批发和药品零售的许可批准机构及凭证经营作出规定。

一、许可准入

只要是从事药品经营活动，不管是批发、还是零售，都必须向药品监督管理部门申请，经批准获得经营药品的资质。原法规定的是开办药品批发企业或药品零售企业需要经药品监督管理部门批准，这次修订将“开办药品批发企业”、“开办药品零售企业”，修改为“从事药品批发活动”、“从事药品零售活动”。这一改不仅表述上更为严谨，关键是扩展了覆盖范围，将许可准入从企业扩展到所有的活动，是涵盖了所有药品经营活动。原法的规定，在执行过程中无论是药品监管部门及其他行政执法或司法机关，还是药品经营从业者都会有这样的歧义：开办药品批发、零售企业需要经批准准入，如果不是开办企业从事药品批发、零售是不是就不需要经批准取得药品经营许可证？所以本次修改不仅仅是文字上的调整，而且还是对许可范围的重新规定。这样只要是从事药品经营活动，不管是批发还是零售，不管是企业、个人还是其他组织，都必须经药品监督管理部门批准，取得药品经营许可证。

药品批发活动，是指将购进的药品销售给药品上市许可持有人、药品生产企业、药品经营企业、医疗机构的药品经营方式。

药品零售活动，是指将购进的药品直接销售给消费者的药品经营方式。

需要注意的是，药品批发与药品零售的区别，不是销售量的大小，而是销售对象的不同。防止以量认定，造成对药品经营方式的误判。

二、批准机构

药品经营方式不同，批准和核发药品经营许可证的机构不同。

从事药品批发活动，向拟开办地的省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门申请，经批准取得药品经营许可证。药品批发活动是药品流通过程中的一个重要环节，因其辐射面广，药品购销量大，有较高的安全风险，其经营条件、经营行为，如：人员素质、管理制度、购药渠道、购药记录、仓储养护、药品追溯等等，直接影响药品的质量和人们用药的安全有效，有较高的要求，需要由与此相应机构、检查人员进行受理、审查、审批。因此，本次修订延续了原法的要求，从事药品批发活动仍须经开办所在地省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门批准并发给药品经营许可证。

从事药品零售活动，应当经所在地县级以上地方人民政府药品监督管理部门批准，取得药品经营许可证。本法所称的药品零售活动是指直接向消费者销售药品的药品经营方式，包括药品零售门店、药品零售连锁门店和仅能销售非处方药品的超市、药品销售专柜等。药品零售活动作为销售药品、提供药学服务的药品销售终端，直面消费者服务的辐射半径有限，药品的购销量也不是很大，尽管其经营条件、经营行为，如人员素质、管理制度、购药渠道、贮藏条件、销售登记、用药咨询等等，与药品批发有相同的要求，同样会影响药品质量的安全有效和合理用药。但因其规模小的多，安全风险也低，加之从事药品零售活动的分布广、数量多，其批准机关无需也难以与从事药品批发活动的批准机关相同。所以本法规定从事药品零售活动应当经所在地县级以上人民政府药品监督管理部门批准并发给药品经营许可证。至于县级以上由哪一级批准，由各省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门视各自的具体情况规定。按照目前的体制，市县药品监督管理的职责由市场监督管理部门行使，已经没有独立的以药品监督管理部门的名义行使药品监督管理职责的机构，因而核发药品经营许可证的机关均是市场监督管理部门。

三、凭证经营

凭取得的药品经营许可证从事药品批发、零售经营活动，无药品经营许可证的，不得经营药品。规定无证不得经营药品，是对从事药品经营活动应当经批准、取得许可证的兜底性强调，即从事任何形式的药品经营活动，没有药品经营许可证都是不允许的。本款规定从事药品批发、零售活动应当取得药品经营许可，但随着新型业态的不断出现，会不会出现批发、零售之外的其他经营方式，所以在这里作兜底性规定是有意义的。

第二款，药品经营许可证应当标明有效期和经营范围，到期重新审查发证。

本款是关于药品经营许可证有关内容和管理的规定。

药品经营许可证，是经批准允许从事药品经营活动的法定证件，由国家药品监督管理局统一制定，行使药品经营批准许可权限的药品监督管理部门依法使用。药品经营许可证包括正本和副本，正本、副本具有同等法律效力。药品经营许可证电子证书与印制证书具有同等法律效力。

药品经营许可证上的内容很多，除了本款规定有效期和经营范围外，还有企业名称（名称）、社会信用代码（身份证号码）、注册地址、法定代表人（负责人）、企业负责人、质量负责人、经营方式、仓库地址、许可证编号、日常监督管理机构、投诉举报电话、发证机关、签发人、签发日期等内容。药品经营许可证副本还应当载明变更记录等。依据本法制定的规范药品经营活动的部门规章，对药品经营许可证填写、使用、效力等有具体的规定和要求。本法在药品经营许可证应当载明的诸多内容中，着重强调了有效期和经营范围的标明。

标明有效期，是由于经营主体在从事药品经营活动的过程中，其经营方向、经营方式、经营范围、经营规模、经营条件、投资主体等，都有可能会出现变化，这些情况都属于药品监管部门监管的内容，需要了解和掌握的情况。规定一个期限，到期后由原发证机关重新审查发证，一方面是由发证机关对可能出现的变化进行全面检查，了解掌握情况，确认其是否符合法定经营条件，并作出是否予以发证的决定；另一方面也是让经营主体知道许可证是有期限的，所有的药品经营活动必须按照许可的确认的条件进行。

标明经营范围，是由于药品的经营范围与经营条件是对应的，不同的经营范围需要有不同的经营条件予以满足。不同的药品、不同剂型的药品有不同的风险性，为了有效的防范控制风险，药品监督管理部门对药品是根据药品的风险程度实施分类管理的。比如特殊管理的毒性药品、麻醉药品、精神药品、放射性药品、易制毒药品等，分类管理的处方药、非处方药。再比如疫苗，《疫苗管理法》颁布后，国家免疫规划疫苗由国务院卫生健康主管部门会同国务院财政部门等组织集中招标或者统一谈判，形成并公布中标价格或者成交价格，各省、自治区、直辖市实行统一采购。国家免疫规划疫苗以外的其他免疫规划疫苗、非免疫规划疫苗由各省、自治区、直辖市通过省级公共资源交易平台组织采购。因而疫苗的流通已经不再属于本法规定的药品经营范围。药品经营范围包括麻醉药品、精神药品、药品类易制毒化学品、医疗用毒性药品、生物制品、中药饮片、中成药、化学药。从事药品零售的，经营范围中应当明确经营类别，包括处方药或非处方药、乙类非处方药。经营冷藏、冷冻药品或蛋白同化制剂、肽类激素的，应当在经营范围予以明确。

​第三款，药品监督管理部门实施药品经营许可，除依据本法第五十二条规定的条件外，还应当遵循方便群众购药的原则。

本款是实现药品管理可及目标在药品经营环节对药品监督管理部门提出的要求。基本沿用了原法的内容，删去了“合理布局”，词语上将“批准开办药品经营企业”调整为“实施药品经营许可”。

本法第五十二条，是关于从事药品经营活动应当具备条件的规定。实施药品经营许可，药品监督管理部门应当依据这一条规定。除此而外，还应当遵循方便群众购药的原则。

条件作为依据。药品监督管理部门在实施药品经营许可时，不可无条件或自定条件，必须以本法规定的条件作为依据。

原则作为遵循。药品监督管理部门在实施药品经营许可时，不仅要审查申请人的条件是否符合本法第五十二条规定的条件，还要审查申请人申请的经营地址、经营方式、经营范围、经营环境、经营模式等，是否方便群众购药。药品经营是一种商业活动，投资人和经营者是要通过药品经营活动获取利润，实现利益的最大化。尽管方便群众购药也是药品经营者的为商之道，但不排除一些情况下，会与经济利益的获取产生冲突，这个时候就需要药品监督管理部门在实施许可时注意引导、防范和把控。

删去了“合理布局”，是本法修订的一个进步，也是适应时代的要求。“合理布局”，多少带有原法修订时的历史痕迹，即计划经济和后来有计划的商品经济。随着市场经济体制的建立和市场发育的不断成熟，市场机制会对药品经营活动进行调节，使布局不断趋于合理。如果再由法规定作为政府部门实施许可的原则，显然已经不合时宜。再者，这一原则在执行的过程中，也一再遭到多方的诟病。布局何谓合理，最初不少的药品监督管理部门有过合理布局的规划，用以指导药品经营的许可。比如零售药店的距离控制在300-500米，药品批发企业按行政区域结合人口数量控制等。后来在申请人的一再要求和坚持下，这一原则在实施许可的过程中逐渐不再执行。零售药店门挨门、门对门的情况现在比比皆是，批发企业的开办也与行政区划无关。药品经营作为商业活动，当无利可图时，自然会退出市场或原来的区域，另辟新地，最终通过竞争使布局趋于合理。对于无药品经营的一些盲区，尽管也属于合理布局的一个方面，但也是方便群众购药的内容，归属于药品监督管理部门实施药品经营许可应当遵循的原则即可。

将“批准开办药品经营企业”调整为“实施药品经营许可”，不仅是字词的调整，表述更准确，语义上也是体现政府职能的一种转换。原法修订时，实行的是先证后照，即需要许可经营的产品，需先前置审批取得许可证，凭许可证办理营业执照。2014年7月22日，国务院印发《关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》，开启工商登记前置审批事项改为后置审批改革。2017年11月17日，《国家食品药品监督管理总局关于修改部分规章的决定》（第37号）对涉及行政审批制度改革、商事制度改革等有关规章的部分条款予以修改，将原规章中有关“工商行政管理部门出具的拟办企业核准证明文件”修改为“企业营业执照”。从此，涉药企业的开办，以工商部门核发的营业执照为准，就不再是药品监督管理部门。即便是之前，药品监督管理部门是凭工商部门的名称预先核准进行药品经营许可，取得许可后再凭许可证领取营业执照，如果以工商登记作为企业开办的标志，批准开办药品经营企业的机关也是工商部门。